2013年11月21日，上海市人大常委会第九次会议表决通过了《上海市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2014年1月1日起实施。上海轨道交通是上海乃至其周边城市的交通动脉，平均每天的客流量就高达800万人次，相当于全中国客运铁路运输的总客流量，因此该条例的制定工作，从一开始就引起了全社会的广泛关注。有关地铁车厢内禁止进食等若干个热门提案，也引起了社会的广泛争论。本文尝试对《条例》的立法过程进行研究，列举其特色，并对“地铁车厢内禁止进食”提案从提出到被否决的过程进行重点分析。由此见微知著，“举一隅不以三隅反”，以图间接概括上海市人民代表大会立法工作的宏大景象（见图1）。

图1 《上海市轨道交通管理条例》立法流程示意

一 《条例》出台过程中的显著特色

《上海市轨道交通管理条例》在2013年以前已经有了修改草案，是上一届五年计划的预备项目，它曾被列为2010年第8号、2012年第10号议案。经过几年时间的准备，《条例》修订议案由上海市城建环保委、上海市法制办共同提出立项，然后由市交港局起草草案，再由市政府将此议案提交市人大常委会。经过完善的审议程序，最终在市人大常委会表决通过。从提出立项到正式实施，立法程序环环相扣，其中有许多鲜明的特色，值得在此加以研究。

1.草案在社会中的充分酝酿

2013年4月初，上海市人大本年度工作肇始之际，修订轨道交通管理条例就被列入年度立法工作计划，在市人大公众网站上公示。此后，不论是初步起草的《条例》修改草案，还是在人大常委会内部的审议工作，都有相关消息公示在上海人大网络站点中。因为网站本身的专业性、公务性，上海人大主页知名度相对不高，公众获取该《条例》修订工作进度的渠道主要是大众媒体。《解放日报》、《东方早报》等报刊媒体都能及时跟进立法工作的进度，让市民及时获取相关信息。微博、社交网站和本地交流论坛成为市民交流表达对《条例》意见的主要渠道。

以往立法的一大弊端就是，虽然某一议题在社会上进行了一定讨论，但立法者缺少获取舆论意见的渠道，由此产生了闭门造车的现象。为了及时获取来自网络舆论对《条例》修改工作的意见，2013年4月12日，上海人大公众网邀请了市人大代表、上海理工大学环境与建筑学院副院长黄晨，市人大代表、黄浦区残疾人联合会副理事长朱如安、上海市交通运输和港口管理局客运处副处长戴祺参加“人大网议日”活动，就“轨道交通大家谈”这一议题，与广大网友进行在线交流。提问的障碍也被尽可能地减少，网民无须注册就可以直接在人大公众网主页上署名或匿名提出自己的问题。

2.公开、透明、真实地进行的立法听证会

《中华人民共和国立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”在近二十年的法治实践中，保障人民多种途径参与立法活动的方式主要是立法座谈会、民主评议会、协商会等，不同地区形式不一，效果也十分不同。

《条例（修订草案）》的立法听证会召开于2013年8月15日，并提前7日于7月29日进行了公告。听证会并不是宽泛地就整部草案进行听证，而是具体地选取了几个被认为有争议的条款，即修订草案第十七条、第十八条、第二十一条等条款关于轨道交通企业应当履行的服务职责规定之合理性与可行性，修订草案第二十四条关于冒用他人证件或者使用伪造证件乘车者的信息纳入上海市个人信用信息系统的规定之必要性与可操作性，修订草案第二十五条关于轨道交通设施范围内的禁止行为的规定之合理性与可行性等三个问题进行了详细讨论。这三个问题已经提前一个月在《解放日报》^[1]、上海人大公众网公布。虽然这三个问题是由官方所选取的，听证会失去了讨论其他问题的权利，但保证了这三个问题能被细致地讨论。

听证会参与人通过登录网站或者拨打电话报名，似乎是出于增加意见代表性的考虑，报名者被要求表明身份及自己所持观点。并不像很多立法听证会为图省事，只找所谓“内部人员”参加的现象，本次立法听证会的最终参加者既有社区工作者、高校专家学者，也有上海海事大学普通学生和普通上班白领，可谓是涉及社会各个相关人群。人大公众网现场通过视频转播听证会状况，此外还有文字版的图文直播可以