在《转变中的法律和社会：迈向回应型法》一书中，P.诺内特与P.塞尔兹尼克“把社会上存在的法律现象分为三种类型：压制型法、自治型法以及作为改革方向的回应型法。”^[1]而《上海市轨道交通管理条例》的修订无不显示出回应型法的一种立法趋势。

压制型法主要依靠法背后的强制力推行，1990～2010年，中国的许多法律，特别是加入WTO之后的许多立法是这种类型，社会对法制度的需求不多，而法制度的推行主要是依靠强制力。自治型法则是淡化了强制性的色彩，“通过设置一套专业化的、相对自治的法律制度，把决定的大权控制在一定职能范围内，公正合理的程序是法律的核心，这个社会秩序以普遍性的法则为核心，法律、政治、立法与司法严格区分。”^[2]罗尔斯《正义论》之后的美国立法逐渐展示了上述状态。回应型法，顾名思义，即注重法律的权威性（非强制性），也注重法律秩序的整体，这种整体性即注重法律制度对社会需求的满足，这本身是一种变革或者改革，并且是有目的的变革和改革。我们通过有目的的指引对现存的规章制度基准进行变革，并引为目的的纯正性制约行政裁量以及达到缓和制度屈服于社会压力的危险。

因此，从这次《上海市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）的修订过程来看，确实体现了回应型立法的特点。

一 回应了管理与运营体制的变化

（一）轨道交通四分开的体制已名不副实

《条例》在2002年制定时，上海市轨道交通实行四分开体制——“投资、建设、运营、监管”。也即由多个主体参与运营和建设工作，原上海市城市交通管理局负责统一监管。但2002年至今上海市轨道交通运营线路已从2002年的3条发展到了13条，并陆续有新的线路上马。原来的分开体制模式与高速扩张的需求产生了巨大的矛盾，这种矛盾尤其表现在世博会配套设施前夕，明显感觉职能过于分散。由于这部分职能属于政府的职权范围，并且通过授权的方式赋予企业性质的轨道交通运营公司。因此在2002年以后，上述四职权依据上海本地情况和国家管理情况做出了新的规定，但这些规定并未反映在地方立法当中。

（二）立法对管理与运营体制变化的回应

首先，轨道线路专项规划职责被分离出来。2002年《条例》当时规定，上海轨道交通的专业规划由上海市交通港口管理局编制，轨道交通网络的规划则由市规划局编制。但是，轨道交通发展至今，轨道建设中的专项规划包括三类：分别是系统配套设施专项规划、选线专项规划和网络系统规划。在新《条例》第七条中根据修改实际编制情况明确了市规划国土资源管理局负责轨道交通网络系统规划、选线专项规划。市交通港口局会同有关部门编制系统配套设施规划。

其次，轨道建设的规划编制主体也进行了变更。在2003年国务院发布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，规定准备上马轨道交通的城市应当制定交通建设规划；由发改委与建设部审核后报国务院批准。据此，原由市交通局一个处室承担的建设编制职能，调整为为由市发改委及建委等多个部门组织编制的职能，此种修改可见新条例第八条。

而有关上海地铁的建设和运营主体，则在过去的11年中发生了较大的变化。当初四分开的体制分别由申通集团、上海地铁运营有限公司、上海地铁建设有限公司和上海现代轨道交通股份有限公司投资、建设和运营。后由于城市规模不断扩大，世博会对城市交通考验逐渐增强，需要建立一体化运营的模式。经上海市政府同意，地铁运营有限公司、地铁建设有限公司和现代轨道交通股份有限公司分别于2004～2007年并入申通集团。目前，申通集团已全面负责上海市轨道交通的投资、建设和运营。因此，新《条例》第四条规定“市人民政府确定的轨道交通企业具体负责上海市轨道交通的建设和运营”。^[3]

这种改变也使用了行政法中的职权委托原理，在新《条例》第四条中，上海人大规定“申通集团”可以作为行政处罚的实施主体，而这部分权利来源于市交通行政管理部门本身。而根据我国的《行政处罚法》的规定，行政处罚可以委托给其他组织，包括企业。因此，在立法过程中较多人讨论的申通集团是否有执法实施主体资格的问题上答案非常明确：申通集团可以作为执法的实施主体。本文需要明确的是，虽然申通集团可以作为实施主体，但对该执法行为不满的责任主