在中国的发展进程中，水资源短缺已经成为必须正视的严重挑战之一。刚刚过去的2013年，一则关于洞庭湖的新闻值得引起高度关注。报道中说，三峡大坝开始蓄水试验，由长江流入洞庭湖的水量持续减少，导致洞庭湖水位迅速下降。2013年9月初，长江三口入洞庭湖流量为1.3万立方米每秒。到9月24日，仅为119立方米每秒。而三口、四水入湖总流量1664立方米每秒，出湖流量却达2310立方米每秒，流量“入不敷出”。^[1]

洞庭湖的“水困局”不仅仅是湖南省的问题，它反映了整个长江流域在水资源方面的生态紊乱。宏观来看，全国各个流域同样如此。这种状况，引发了地区之间对水资源的激烈争夺。在经济发展的压力和地方政府竞争的体制下，围绕水资源的竞争已经在经济、政治、社会、生态等方面带来了一系列复杂的后果，需要认真加以分析。

一 导言

中国是世界第五大淡水供应国，但中国人均每年水资源拥有量不足2000立方米，远低于全球人均近6200立方米的拥有量。^[2]气候变化、降水、耕作方式、人口和经济活动造成了水资源在中国地区性分布的不均衡。有些地方严重缺水，如华北和西北地区；而另一些地方拥有充足的水资源，如水量丰富的珠三角和长江中下游地区。

水资源紧张、防治洪水和水污染防治，是当今中国水问题的三个重要方面。^[3]其中，水资源紧张引发不同地方之间进行或明或暗的争夺，导致地方政府、中央政府、水管理相关部门的相互博弈，带来广泛的生态、政治和社会影响。在中国七大水系流经的地区，都有不同程度的水资源争夺。而在水资源缺乏和水污染严重的地区，如淮河流域、华北、西北地区等，各级政府、基层政权和民众对水资源的争夺更为激烈。争夺水资源的主要方式是兴建大坝、水闸等水利工程。

地方政府对水资源的争夺，直接目的当然与本地经济、民生发展的日常需求密切相关，但是还有更广泛而深远的考虑。由于水资源日益稀缺，水的争夺已经上升为战略需求。无论是想保持发展优势，还是想扭转发展劣势，“水战略”都成为关键。在各流域已经可以清楚地看到，地方政府都在谋划各自的战略布局，核心是争夺水资源。保住本地水资源，同时获得更多的流动水资源，关系到抢占发展的领先权和话语权，重塑竞争秩序和竞争格局。在地方政府间的竞争体制下，水资源争夺趋于白热化。然而，由此带来的后果，可能与国家改善可用水的地理不均衡问题的政策相冲突，同时，还给建设水利工程的区域本身带来工程风险和生态风险。

与地方水资源争夺相关的利益攸关方主要涉及以下几方面：一是流域周边的地方政府，包括乡、县和省政府。无论是在跨省还是省内的水资源矛盾中，地方政府都起到了主导作用。这三类政权利益取向都是当地财政收入和经济发展，行动方式包括决策、执行和游说等。本文将其归为一类来探讨。二是中央政府、中央涉水各部门及水利部所属各流域管理委员会。国家政策与水资源的地方内生性是一对长期的矛盾。三是社会力量，包括媒体、决策参与者、科学家、网民和居民等。以上三类利益攸关方在水资源上的反复博弈，成为当前中国水政治的典型样本，即在现有法律和管理体制下，地方政府如何最大限度地争夺一切可团结的力量，与竞争的地方政府和作为协调方的中央政府，为了水权进行反复的谈判和博弈。

近年来在对流域水权的争夺事件中，被媒体报道和社会讨论最多的主要有：山西、河北、河南三省争夺水资源；沿黄河各省的水资源争夺战；江西鄱阳湖拟建坝及对长江中下游的影响；^[4]长江上游的调水与发电争夺水资源；等等。这些案例虽然发生在不同的地理环境并各自呈现不同的地方政府行为策略，但实质上，都是以利益攸关方的动态博弈平衡来抵消地理环境缺陷、不平衡的水管理制度和地方领导激励制度所带来的负面效应，以获得地方的暂时稳定（如黄河防断流成功^[5]的案例和太湖流域跨行政区管理的案例）。由于水政治的内生性特点突出，每一个争夺都具有各自的地域和地方政策特点，这样的成功经验在实际运行中并不具有足够有效的推广性。保持这样的稳定也并不能保证地方政府对水资源的合理利用，水权的获得也不能保证激励地方政府花大力气维持水资源的周边生态条件（如生态林种植、控制生活和工业排污等）。

本文将分析两种类型的