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    治理雾霾 伦敦当不了北京的老师

    作者:冯洁 彭林 出版时间:2014年05月
    摘要:

    本文比较了中、英两国政府应对各自首都爆发的严重空气污染时的决策过程,以此呈现不同的体制和治理传统在处理近似环境危机时的不同表现,尤其关注不同政府如何在行政体系内部和社会层面对决策达成共识。中国政府的决策体现了相对封闭的政治动员模式。中国政府能够对社会关切做出快速反应,政策出台非常高效,但整个过程缺乏充分讨论。政府全面主导雾霾议程后,一度活跃的社会动员和参与的空间迅速萎缩。这种表面上高效的决策模式很可能会给执行阶段预留风险空间。伦敦空气污染危机决策过程虽然显得比较迟滞,但英国政府更注意在立法、行政体系内部和社会层面达成共识,给技术讨论、利益谈判和社会自我动员留下更多的时间和空间,长远来看有助于降低政策执行的成本。

    Abstract:

    This paper compares the decision processes in which the governments of China and the United Kingdom or responded,to severe air pollution in their respective capitals,thereby presenting differences between different systems and governance traditions in terms of how they perform in handling similar environmental crises.This paper pays extra attention to how different governments reach a consensus on relevant issues and decisions within the administrative system and at the level of society.The Chinese government shows a relatively closed model of political mobilization in making decisions concerning the air pollution crisis in Beijin.There are insufficient discussions throughout this process whether within the government or across society despite that the Chinese government is able to respond rapidly to public concerns and issue relevant policies in a very efficient manner.Moreover,the room for autonomous social mobilization and participation,which were once active,shrinks rapidly since the government played a leading role in dealing with the haze.Since tackling air pollution,in itself,comes with high technological complexity and uncertainties,such a seemingly efficient decision model,with a lack of sufficient discussions and social participation,will most likely bring risks to the implementation stage.The process in which the UK government made decisions concerning the air pollution crisis in London seemed slow,but the UK government paid more attention to reaching a consensus within the legislative and administrative systems and at the level of society,such that more time and room could be left for technical discussions,interest negotiations and autonomous social mobilization.From a long-term perspective,therefore,this was detrimental to reducing the political cost of policy implementation.

    2013年春天,受英国外交部邀请,几位粉丝过百万人的中国微博博主去了趟伦敦。在雾霾随时撩拨全民情绪又即刻引发政府应激反应的时代,去“前任”雾都讨教的想法听上去合情合理。

    技术手段的学习立竿见影,比如在路面喷洒一种形同胶水的颗粒物吸附剂,又比如划定城市“低排放区”限制高排放的车辆通行。但一旦深入危机响应和决策的层面,触碰到支撑技术决策背后的制度和政治因素时,那些希望伦敦给北京上一课的人注定失望。

    所谓中国式“重典治乱”的空气治理模式,在伦敦从未发生过,即便半个多世纪前的大烟雾惨剧就严重程度(比如有害颗粒物浓度和造成的死亡人数)而言要明显超越北京。而指望十年扫清灰霾的人更要注意一个事实,即时至今日,伦敦仍是欧盟标准下空气最糟的首都。虽然造成那场杀人烟雾的罪魁——燃煤的重工业、发电厂和家庭取暖——早已成为历史,但是交通排放依然在制造日益严重又复杂的空气污染,使伦敦始终在欧盟和本国提出的空气达标红线上徘徊。不过,这并不是伦敦失败而中国模式优越的证据,而是提示决策者和公众,空气治理注定是个复杂、艰难且漫长的过程。

    一 小事件、大反响vs大事件、小反响

    跟1952年伦敦大烟雾事件相比,中国民众雾霾愤怒的起点十分微小且偶然,甚至找不出一桩具体的爆炸性事件,但后续的影响和政府的反应却远超伦敦。

    从2008年开始,出于对驻京员工健康的考虑,美使馆在位于北京东三环外的使馆屋顶上装了一台空气监测仪,以每小时一条的频率在Twitter上自动发布结果。

    这种略带自娱自乐意味的空气监测,后来经由《纽约客》驻京记者Evan Osnos(欧逸文)一篇“出口转内销”文章的传播,不少京城白领才第一次知道可吸入颗粒物PM2.5跟眼前雾霾的关系。但美使馆的Twitter账户@BeijingAir和欧逸文的粉丝有限,对北京糟糕空气的抱怨只局限在很小的范围内,大部分人处在雾霾无意识阶段。

    2011年堪称中国公民雾霾意识“元年”。这一年的10月,灰霾笼罩京城乃至华北,没有官方预警,也没有事后解释。在美使馆的PM2.5指数反复跳上200毫克/立方米大关,达到“非常不健康”“危险”级别时,北京环保局的每日空气质量报告的分级仅为“轻度污染”。

    由于官方与民间感受严重缺乏共鸣,一些环保NGO和市民自发拿起空气检测仪器,并发布自测结果。随后商界精英和意见领袖加入,雾霾持续成为微博热点话题。此时,《南方周末》的《我为祖国测空气》一文,引爆了处于高点的公众情绪,各类媒体纷纷加入对雾霾成因和政府“只测不公布”的追问中。此时民间组织又迅速跟进,直接以“我为祖国测空气”为名,在各地发起自测行动,一场拯救呼吸的公民自救行动就此展开。

    相比于中国“一场灰霾引发的公众情绪”,1952年的伦敦大烟雾事件导致四千人死亡的后果明显更严重,但英国政府的反应却常规得多。

    英国政府最初的反应是推卸责任,否认治污立法的必要性。当时,伦敦城乡委员会(英文简称LCC)的一份报告已经清楚地指明了空气污染骇人听闻的危害。但当时的住房和地方政府部部长哈罗德·麦克米伦(后来成了英国首相)仍“不认为有进一步立法的需要”。他建议先形成一个事件调查委员会,并声称政府不可能解决所有的问题。迫于议员和伦敦城乡委员会的压力,英国政府做出了让步,一个由休·比佛爵士任主席的调查委员会随后成立。[1]

    围绕着政府该如何回应污染以及政府是否应该限制或控制人们使用何种燃料的争论一直持续到1955年。此时,距离惨剧发生已近三年,比佛委员会的空气污染报告也终于发表,报告找到了伦敦大烟雾的罪魁,即燃煤的发电厂和家庭取暖。

    即便如此,当时的英国政府仍迟迟不愿行动,因为长达几年的争议和讨论,针对大烟雾的立法一再延迟。一些议员决定通过私人法案投票的方式,绕开不作为的政府,引入清洁空气立法。其中的代表就是杰拉尔德·纳巴罗议员。

    最终,杰拉尔德议员和伦敦市政府各让了一步,政府主导的《清洁空气法案》(Clean Air Act)在1956年得以出台。虽然这个法案的治污力度与议员提案相比打了不少折扣,但还是奠定了英国空气治理的基石。在此后60年伦敦与肮脏空气的斗争中,这一法案都是主要依据。

    在对大烟雾惨剧的响应上,英国政府似乎扮演了一个反面角色。但后来的研究者提醒人们注意,在