我国是一个土地开发历史悠久、农耕文明灿烂的国家，早在3000多年前的殷周时期就对如何开发整治土地进行了有益探索，而井田制也被许多学者认为是我国土地整治工作的早期雏形。在2000多年漫长的封建社会时期，诸如开荒、围垦、屯田等不同形式的土地整治活动一直在持续，20世纪初制订了《土地整理章程》，新中国成立后多次进行了以基本农田建设为主要内容的土地整理活动，而现代意义上的土地整治则是在改革开放以后，大规模开展土地整治只有十几年的历史。特别是国土资源部土地整治中心以及省、市、县级土地整治机构相继成立以来，土地整治系统广大干部职工秉承时代赋予的神圣职责，抢抓机遇、勇担使命，积极谋划、务实创新，土地整治工作在全国范围内广泛开展、深入推进，在保障国家粮食安全、促进城乡统筹发展、维护群众权益等方面发挥了重要作用。

一 土地整治发展回顾

从第一部《土地管理法》诞生并对相关工作做出原则性规定开始，可将1986年以来这段时期的土地整治工作简单划分为探索起步期（1986～1997年）、发展壮大期（1998～2007年）和跨越发展期（2008年以来）三个阶段。

（一）探索起步阶段（1986～1997年）

20世纪70年代末期实行改革开放后，我国工业化城镇化发展逐渐步入正轨，生产建设占用耕地数量快速增加，耕地面积持续减少，仅1985年就减少1500万亩，引起中央政府高度关注。1986年中央提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策；同年6月，全国人大通过的《中华人民共和国土地管理法》将“合理利用土地，切实保护耕地”作为立法主要目标，并对国有荒山荒地滩涂开发和生产建设损毁土地复垦做出原则规定。

1987年4月，国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，征税目的在于限制非农业建设占用耕地，建立发展农业专项资金，促进农业生产的全面协调发展；7月15日，原国家土地管理局在辽宁省本溪市组织召开全国首次土地开发典型经验交流会，会议号召加强土地开发以保持全国耕地面积相对稳定。1988年连续出台了国家土地开发建设基金回收管理试行办法和国家土地开发建设基金管理试行办法，落实国务院关于“耕地占用税全部用于扶持农业生产”、“取之于土、用之于土”和实行专款专用原则，建立了国家土地开发建设基金，明确了具体开支范围，其中就包括开垦荒地、围垦滩涂和整治改良中低产耕地。同年，国务院发布《土地复垦规定》，界定了土地复垦概念，明确了“谁破坏、谁复垦”的原则，我国的土地复垦工作自此走上有法规可依的轨道。随着我国改革开放的深入推进，经济社会发展对土地的需求激增，土地有偿使用制度应运而生。1989年以来，国家相继发布关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知等文件，对土地有偿出让收入使用管理进行规范。在此基础上，财政部、原国家土地管理局于1995年联合发布关于加强土地使用权出让金征收管理的通知，进一步明确“土地出让金应全部上缴财政，由财政列入预算，专款专用”，而土地开发是两项专项用途之一。针对耕地面积锐减、土地资产流失局面，1997年中共中央、国务院出台了“11号文”，明确“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，提出要“积极推进土地整理，搞好土地建设”，并且规定“原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发”。相关法律和政府规范性文件的相继颁布实施，表明土地整治相关工作开始被纳入政府工作内容，并由国家主导开展。

这一时期，全国各地因地制宜陆续开展了各有特色的土地整理活动。截至1997年底，全国已有400多个县开展了一定规模的土地整理实践，并形成一批典型，如以江苏省苏南地区和浙江省湖州市为代表的结合基本农田建设开展的农田整理，以上海市为代表的农民住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园区集中以及农田向规模经营集中的“三个集中”土地整理模式，以安徽省六安地区为代表的田、林、路、渠、宅、塘、渔、墓“八位一体”小区综合治理，以山西省阳泉市为代表的城市低容建设用地整理，以及以河北、天津、湖北、安徽等地为代表开展的村庄土地整理等。与此同时，土地整