前言

我国人多地少、耕地资源稀缺。随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进，建设用地供需矛盾日益尖锐，耕地保护难度不断加大。同时，建设用地利用粗放、不合理、低效率的问题也十分突出，加大了经济社会发展对土地资源的消耗，制约了土地利用方式和经济发展方式的转变。面对“不足”与“有余”并存的现状，按照既有经济发展速度和资源利用方式，土地资源有效供应难以为继，经济社会可持续发展难以保障。要实现突破，唯有告别粗放浪费的土地利用方式，以资源节约集约利用促进经济发展方式转变成为重要平台和抓手。低效建设用地开发利用作为土地整治的重要内容，成为这一时期促进节约集约用地的重要措施和手段。

从实践看，十多年来，各地紧密围绕节约集约用地，以盘活存量土地、提高建设用地利用效率为着力点，积极开展低效建设用地开发利用。通过优化城乡建设用地结构和布局，大力推进农村建设用地整理；积极推行城、镇、村更新改造；鼓励利用原有工业用地发展新兴产业，盘活利用城乡低效建设用地。促进了土地资源、资产、资本“三位一体”作用的发挥，推动了土地利用方式和经济发展方式转变，增强了土地对经济社会发展的保障能力。各地在实践过程中探索总结出了一些具有开拓性的好做法、好经验，推动了低效建设用地节约集约利用和管理的制度创新，增强了政策储备和制度供给。

一 开展低效建设用地开发利用背景

我国是一个土地开发利用历史悠久的国家，两千多年前，节约集约体现在我国古代农业经营中，直接表达了精耕细作、集约经营的思想。1949年以后，特别是随着改革开放以来工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，破解保护耕地和保障发展用地瓶颈，推进经济增长方式、土地利用方式和土地管理方式的根本转变，及节约集约用地逐渐成为社会共识，并逐步上升为国家战略。这一时期，低效建设用地开发利用成为节约集约用地的一项重要措施和手段。

（一）土地资源相对不足的制约不断加剧

第一，我国国土辽阔，但适宜生产生活的陆地空间较少，可供大规模、高强度开发的国土更为有限，且空间分布上呈现明显地区差异。在960万平方公里的陆地国土上，适合人类生存发展的宜居空间只有300万平方公里，适宜进行大规模、高强度工业化、城镇化开发的国土面积只有约180万平方公里，主要集中在“胡焕庸线”（自黑龙江黑河至云南腾冲）东南侧；而其西北侧不适合大规模开发建设，只能是生态保护为先的据点式开发。

第二，我国耕地资源呈现“三少”，即人均耕地少、优质耕地少、耕地后备资源少。我国以不到世界10%的耕地，承载着世界22%的人口。人均耕地只有1.37亩，不足世界平均水平的40%。现有耕地中，中低产田与高产田的比例约为7∶3。水土资源分布不均衡，南方水资源占全国的80%，但耕地面积只占全国的1/3；北方水资源仅占全国的20%，而耕地面积占全国的2/3。理论上耕地后备资源总潜力约为2亿亩，但可以开垦成耕地的不足8000万亩。要确保“十二五”末耕地保有量在18.18亿亩（基本农田不低于15.6亿亩），加快提升节约集约利用水平是突破资源瓶颈制约的根本出路。

（二）建设用地需求持续增长

第一，经济增长过度依赖土地资源。改革开放30多年来，是我国经济快速发展、城市化急剧扩张时期，GDP年均增长9.8%。同时，这也是我国土地资源消耗最快时期，1998～2008年，我国耕地面积从19.45亿亩下降至18.257亿亩。“十一五”期间，我国累计建设占用耕地1717万亩；同期，GDP年均增长11.2%。相当于经济每增长1%，建设占用农地30.7万亩。与日本快速发展时期相比，我国GDP每增长1%，对土地的占用量是日本的8倍。

第二，基础设施建设超前。从高速公路建设看，据统计，我国高速公路总长度已达7.4万公里，与欧盟27国总和相当，是日本的8倍多。特别是我国东部地区高速公路的密度远大于欧盟和日本，是美国的2倍。早在2010年底，国家规划到2020年的高速公路网、高速铁路网中确定的建设项目已基本开工完毕。

第三，建设用地供需矛盾依然突出。“十一五”期间，全国共批准新增建设用地3300多万亩，年均计划指标只有660万亩，但全国每年建设用地需求在1200万亩以上，缺口达2倍。2011年是“十二五”开局之年，全国GDP增长8%，全社会固定资产投资规模32万亿元，比2010年增长16.