一 土地整治权属调整与权益保障的背景和意义

（一）背景

20世纪90年代以来，针对我国大量优质耕地被占用、农地细碎化严重、农田基础设施缺乏，粮食安全问题日益突出的严峻形势，国土资源部在广泛调研的基础上提出了耕地“占补平衡”和“总量动态平衡”以及“补充耕地的途径主要通过土地开发整理”等政策目标和工作措施。这些政策目标和措施引起了党中央、国务院的高度重视。1997年中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，第一次明确提出“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”，“积极推进土地整理，搞好土地建设”。1998年修订后的《土地管理法》规定“国家实行占用耕地补偿制度”，“国家鼓励土地整理”等，第一次以法律的形式确立了土地开发整理的工作地位。此后，国土资源部门在各级政府的直接领导下，认真贯彻落实中央的方针、政策，积极开展土地整治工作。

土地整治的突出特点就是通过工程措施对地块进行归并与平整，配以基础设施建设，以提高土地的利用率和土地产出能力。这必然引起原有权属主体拥有的土地数量、质量和利益格局发生变化。为了保障各方利益，需要调整土地权属关系。而且，随着《物权法》的实施和农民对土地价值认知度的提高，土地权属调整和权益保护工作更加突出，高度重视和努力做好权属调整工作就成为土地整治的重要内容，也是保障土地权益的重要途径。

（二）意义

土地权属调整既是土地整治工作的核心，又是土地整治区别于其他农田基本建设的重要特征，还是一项政策性很强的系统工程、一种利益敏感的行为。开展土地权属调整具有以下重要意义。

1.维护被调整人的合法权益

土地整治中需要调整的是当事人最基本、最重要的财产权利，调整土地权属实际上就是调整财产权益。因此，做好土地权属调整工作，协调土地整治过程中产生的利益变化，有利于维护和保障土地整治工程当事人的合法权益，防止发生新的土地权属争议。

2.促进土地开发整理事业健康发展

土地权属调整工作效果的好坏，直接影响当事人对土地整治事业的热情和工作开展的难度，事关土地整治工作的成败。做好土地权属调整工作，在很大程度上能取得当事人对土地整治工作的大力支持，从而有利于土地开发整治事业的发展。

3.有利于农村社会的稳定

土地权属问题十分敏感，牵涉到各方面的利益，事关农村社会经济生活的稳定。通过土地权属调整，有利于解决土地权属调整过程中出现的问题，维护被调整人的合法权益，防止发生新的土地权属争议，促进农村社会的稳定，对于一个拥有9亿农村人口，且现阶段广大农民尤其是经济欠发达地区的农民仍以土地作为主要经济来源的大国来说，其意义更加重大。

4.有利于促进土地规模经营，加速农业现代化和全球化

通过土地权属调整，有利于明晰土地权属关系，引导农业产业化发展，提高土地综合生产能力，促进土地承包经营权的流转，为农业集约经营提供条件。农业的大规模生产，能加速中国农业的现代化和全球化步伐。浙江、福建、广西等沿海省市近几年的实践已显示，整治后的土地通过有偿转包、租赁、入股、互换等多种形式进行流转，为农业规模化、集约化、高效化经营提供了广阔空间。

5.有利于农业现代化，促进新农村建设

通过开展农田特别是基本农田整治，做好土地权属调整，加强农田基础设施建设，可以有效改善农业生产条件、改变传统农用地利用格局，扩大经营规模，推进农业现代化，促进农业增效和农民增收；通过改造旧村、合理调整土地和房屋权属、归并农村居民点，可以促进建设用地集约节约利用，有效地改变农村面貌，提高农民居住水平和生活质量。

二 土地整治权属调整的发展过程与权益保障现状

（一）土地整治权属调整的发展过程

从2001年国家下达首批国家级土地开发整理项目开始，到目前为止，土地权属调整工作的发展过程大致可以分为以下三个阶段。

1.地方自发阶段

自从中央出台政策，由中央财政出资开展土地整治工作，并下达首批国家级土地整治项目后，各省竞相申报国家级土地整治项目，土地整治工作很快在全国各地开展。由于当时土地整治配套经费标准较低，大部分地区实施的土地整治工程，仅进行农田水利设施和田间道路的配套建设，仅在小部分项目区内开展了小范围农户自