一 社会化养老的重心与社区照顾的愿景

（一）共识已经形成：社区照顾作为社会化养老的重心

目前，中国老年人口已逾2亿。与此同时，人口老化过程中高龄、空巢和失能老人的数量持续增长，加上老年人在医疗方面的人均支出是年轻人和中年人的6～8倍，日益庞大的老年群体对养老财政、福利和医疗资源带来了空前的压力。

2013年9月24日发布的《北京2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》中的数据显示，北京60岁及以上户籍老年人口已达262.9万，占全市总人口的比例已达20.3%，较2011年新增15万老人，平均每天增加至少400名老人。其中，80岁以上户籍老年人口42.6万，在2011年的基础上增加了4万人，占到全市户籍人口的3.3%。^[1]此外，“相比全国的老龄化趋势，北京市的老龄化现象更加凸显与严峻，60岁及65岁占比分别高出6个和5个百分点。”^[2]预计到2015年和2020年，全市老年人口将分别达到360万和450万，分别占总人口的17.6%和20%，人口老龄化形势将更为严峻。

为应对老龄化带来的种种难题，2013年发布的《国务院关于加快养老服务业发展的若干意见》指出，“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。”^[3]民政部的“十二五”规划也指出了社区养老服务的重要性。一些大城市例如北京已提出了注重社区养老服务的9064方案，即“90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构”。^[4]

由此可见，在中国社区养老和居家养老（确切地说是“专业化社区照顾支持的居家养老”）作为解决老有所养的主要方案，已经形成共识。近年来，北京市委市政府高度重视老龄化问题：针对老年人居家养老服务的需求，不断推出为老惠老的政策和措施，以此推动老年福利由补缺型向普惠型的转变。例如，建立了政府服务购买机制，改变了传统福利供给和递送的模式。基于福利养老金、高龄津贴等以现金形式进行补贴的制度设计，北京市政府于2010年1月1日起实施了由老年人（残疾人）向市场购买服务式的居家养老（助残）券服务制度。又如，通过在社区建立养老（助残）餐桌并增加养老床位的提供，在全市乡镇、街道配备社区养老（助残）无障碍服务车等途径加大了社区为老服务的投入。此外，基于信息化平台，北京市社区服务平台开通了96156系列服务热线为老人提供精神心理咨询，并启动了主要由“小帮手”电子服务器、“小帮手”社区自助缴费信息机和社区信息发布系统三大项目构成的“小帮手”社区便民服务工程，为老人在社区的日常生活提供了便利。

此外，有关北京市老年需求的多次调查也显示，多数老年人倾向于就近获得照顾服务，并希望能够提供多样化的照顾产品。例如，北京市的一项研究报告表明，将近一半的老年人希望未来能够在居住地附近配备老年大学与日间照料中心等设施。^[5]北京市老年人口心理健康及需求状况调查（2012～2013）也显示，90%的老年人希望社区可以提供心理健康公益讲座、心理健康检查、配备专业心理疏导员，建设“休闲室”等精神关怀服务；其中低龄老人（60～69岁）对社区提供精神关怀的期望最高。^[6]

由以上讨论可见，“一个以保障高龄、独居、空巢、失能和低收入老人为重点，依托专业化的服务组织，为老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务体系正在建立的过程之中。”^[7]

当然，上述共识的形成说明了社会对养老照顾服务的关注度正在升温，说明了搞好社区养老的重要性和若干特点。不过，无论是政府还是公众对于社区养老照顾的认识还需进一步深化和具体化，包括对多功能服务基本要素以及运行机制的了解。如果在这方面的认识不足，就容易在社区养老的解读上产生一些模糊认识，进而影响到社区老年服务的实际运作。

例如已有报道指出，一些经营者看到开办社区托老所是个赚钱手段，以为只要找几间空房，有几个闲人照看，保证老人的一日三餐就行。这些游离在监管之外的老年托管机构隐患很多，一旦发生火灾等意外，老人行动不便，极易发生伤亡事故。^[8]又如，尽管在一些街道和社区为老服务的资金较为充裕，并且一些企