一 引子

人户分离现象的产生一方面是中国特有户籍制度框架下的产物，另一方面也与改革开放以来市场经济的发展与城市化进程的推进所带来的人口流动的社会时代变迁背景相关。20世纪80年代以来市场经济的发展与户籍政策的松动使得大量农村劳动力涌入城市形成外来流动人口，而这些流动人口大多居住于城市的郊区或者是城郊接合部；而90年代以来城市化进程所推动的大规模的城市建设和旧区改造，大量居民从市区迁居到郊区，而其中有相当数量的居民在迁居后其户口因某种原因没有随迁，形成城市内部分离人口。一方面，这个规模巨大且日益增长的城市内部人户分离人口成为城市转型进程中的夹心层一族，其重要原因是因为人户分离所面对的困境及其诉求较少受到学界、政府与社会的关注。另一方面，这些具有“隐蔽性”且数量巨大、成因复杂、变动频繁的人户分离人口也给人口服务管理带来了巨大的困难，往往成为事实上的管理盲区。

1982年我国第三次人口普查“人户分离”一年以上的人口仅为657.5万，1990年第四次人口普查“人户分离”一年以上的人口已达2135.36万，2000年第五次人口普查时人户分离半年以上的外来流动人口已达到1.05亿。^[1]2010年第六次人口普查数据显示，全国大陆总人口中市辖区内人户分离的人口为3995.9万人。近十年来北京人户分离人口规模也在不断增加。第六次人口普查数据显示，2010年北京1256.7万常住户籍人口中，人户分离人口多达345.4万人，占常住户籍人口的比例为27.5%，与2000年人口普查相比，2010年北京人户分离人口增加了127.9万人，占户籍人口的比重上升7.7个百分点，平均人户分离时间长达5.5年。^[2]

人户分离现象加剧了城市人口与社会管理的难度，影响了城市公共资源与服务的配置，并会对城市规划与城市化发展以及所带来的社会、经济结构的变化产生深远影响。首先，人户分离现象使得传统的户籍管理由于缺乏对个人信息的动态追踪而很难对这部分人口实施有效的服务和管理，从而出现户籍管理的真空地带，而对人户分离人口管理的失控，也无疑给城市的社会管理创新带来一定的难度。^[3]其次，城市人口信息是城市规划制定空间战略与配置公共资源的基础和依据，人户分离现象的加剧将可能造成城市人口资源布局规划的失真现象。在一些地区，由于实际居住人口少于户籍人口数，按户籍人口配置的公共资源量就将大大超过实际居住人口的需要量，从而造成资源的浪费；而在另一些地区，由于实际居住人数超过户籍人口数，故又会出现公共资源配置的相对不足。^[3]最后，人户分离现象特别是本文所关注的城市内部分离人口现象的实质是中国特有户籍制度约束下的一种城市化发展的阶段性特征，是大城市郊区化的初级阶段：中心人口开始涌向郊区，但相关产业与公共服务设施并未配套跟随。

我们认为，人户分离人口因为其存在的体制性原因将在未来一段时间内长期存在，其规模将越来越大，越来越普遍。在这样的宏观背景下，如何全面认识和分析首都人户分离存在的问题，不仅有利于缓解首都人户分离现象带来的负面影响，同时也对于创新首都人户分离人口服务管理模式有着重要的参考价值。因此，本文将基于实际调研结果与相关统计数据对首都人户分离人口的主要特征进行探索，深入分析首都人户分离人口服务管理体制所面临的突出问题及其成因，并尝试提出缓解首都人户分离人口问题的政策思路。

二 首都人户分离人口的主要特点分析

1.人户分离人口规模日益扩大，且分离时间趋于延长

2000年以来，北京市内人户分离人口持续而快速增长。根据第五次全国人口普查数据，2000年北京市内人户分离人口为206.2362万人，其中市辖区内人户分离人口188.6217万人。而到2010年“六普”时，北京市内人户分离人口已达到345.3755万人，其中市辖区内人户分离人口达到273.8462万人。10年间北京市内人户分离人口增长139.1393万人，市辖区内人户分离人口增长85.2245万人。

第六次人口普查数据还显示，北京市内人户分离人口分离时间在“半年至一年”“一年至二年”“二年至三年”“三年至四年”“四年至五年”和“五年至六年”的人口分别占据市内人户分离人口规模的7.62%、12.89%、13.57%、14.84%、7.73%和6.26%；而分离时间在六年以上者更占市内人户分离总人口数的37.1%（见图1）。这从一个侧面表明，首都人