一 乡镇统筹是促进城乡一体化的有效手段

乡镇统筹通过以乡镇级为主体，建立有效机制，实现各村利益平衡，促进城乡规划落实，有助于发展产业，提高集体经济水平，更能有效提升城市化质量，促进城乡一体化新格局的形成。

（一）城乡规划难以落实阻碍了城乡一体化进程

目前，城乡规划通常以乡镇为单位进行编制，根据产业用地集中连片原则，其分布难免造成村庄之间的土地性质出现差异，如有些村庄全部为绿化用地，有些村庄则全为产业用地。比如，大兴区西红门镇新的镇域规划保留了部分村庄的集体建设用地，而要将其他村庄拆除工业大院腾退的土地部分全部进行绿化。近年来城市化速度加快，产业用地的价格迅速上升，导致拥有较多产业用地的村庄与其他村庄间利益差异迅速拉大，造成严重不均衡。各村为积极争取规划建设用地指标，村村点火、户户冒烟，用地过度粗放、分散，乡镇规划难以落实，城市化发展无序，尤其是城乡接合部，更容易呈现出混乱落后、杂乱无章的面貌，城乡一体化进程受到严重阻碍。

（二）乡镇统筹能够促进规划落实推动城乡一体化

乡镇统筹是平衡各村利益、落实规划的保障。西红门镇由镇级统筹、集体联营的集体土地集约利用新模式，就是卓有成效的探索。通过提高农村集体经济的组织化程度，以土地使用权入股为切入点，构建全镇统筹的集体经济收益分配新机制。土地使用权入股作价只考虑区位与现有租金水平，不考虑规划土地性质的方式，消除了规划方案的影响，均衡了村庄利益关系，保障了规划的顺利实施，促进了城乡一体化发展。

（三）乡镇统筹与以往乡镇集体经济有本质不同

乡镇统筹是在承认和尊重各村农民集体的土地所有权和收益权的基础上开展的，实质是平衡乡镇范围内各村庄利益关系，促进乡镇规划的实施。村集体经济组织与土地经营公司并不存在行政隶属，而是在市场经济体制下平等的市场主体关系。这是基于现有规划体系和发展需求之间冲突的一种创新，是手段而不是目的。这是建立在集体土地村级所有的基础上的，与人民公社时期不尊重农民财产权，用行政手段“一平二调”将村集体土地所有权收归乡镇，而建立起来的乡镇集体经济有根本区别。对乡镇进行统筹要在充分尊重法律的基础上开展。

（四）乡镇统筹有进一步推广的空间

北京市城镇化的潜力在农村，尤其是小城镇和新型农村社区。建设小城镇，需要统筹平衡、集约高效地利用建设用地。新型农村社区建设也有几个村庄合并的情况，需要乡镇政府协调关系。现有的42个重点镇、12个新型农村社区试点、未建成的绿化隔离地区以及亟须改造的城乡接合部，都可以采用乡镇统筹的方式推进建设。统筹不仅作用于集体建设用地方面，对农业用地也同样适用，并将有助于农业产业化的推进。

二 当前乡镇统筹几种主要模式

乡镇政府既是实施本区域规划的主体，也是落实上级规划的主体。近年来，部分乡镇充分发挥其最接近农民的基层政府的优势，采取措施统筹规划集体土地及其他农村集体利益，取得了较好效果。

（一）土地统筹

土地统筹主要是以集体土地的所有权和经营收益权为基础，建立土地股份合作公司或土地股份合作联社，以此为平台在本乡镇域内多个村或整个乡镇开展集约利用集体建设用地。

1.以土地股份合作公司统筹

该模式的核心是建立土地股份合作公司，各村以村集体土地使用权益入股，出资比例多方协商确定，并以分红的形式获取土地发展收益。大兴区西红门镇是其中的典型代表。西红门镇于2012年建立了集体土地经营管理股份公司。各村以村集体土地使用权入股，出资比例依据各村社土地入股面积，即工业大院占地面积确定，参与公司的经营与管理。股份公司负责拆除和项目建设，并对入股的集体土地、资金统筹运营、统一规划，做好经营管理计划，保证集体资产增值，农民收益不变。公司同时设置土地股和资金股，以土地股为主。核算股份时，先综合现有租金和区域位置、确权面积等因素折算地价。以现有土地每亩年均租金水平为标准，按亩进行折价定股，然后以每5万元为1股。股份确定后，可以转让，但不得撤资退股，原则上20年不增不减。其他任何社会资本不得入股股份公司。这种以乡镇政府为主导组建和管理的镇级股份公司，具有操作简便、便于协调各村关系的优势。但股份公