一 关于公共政策质量评估标准构建

公共政策质量评估（也称公共政策质量评价）是公共政策科学化、民主化的重要保障，产生于20世纪50年代，现在已成为许多西方国家政府在公共政策决策过程中必不可少的一环。公共政策质量评估的内涵在理论和实践界至今还没有形成一个统一的认识，笼统可分为广义和狭义两种类型。广义的概念是公共政策决策和执行的全过程评估，包括事前决策方案评估、事中政策执行评估和事后政策效果评估三个方面。狭义的概念是专指事后效果评估，而将事前决策方案评估归为政策分析的范畴。目前，许多西方学者认为公共政策质量评估就是对政策和公共项目是否实现预期目标的客观性、系统性、经验性检验。我们这里所说的公共政策质量评估就是按照一定的标准和程序，对公共政策价值的合法性、实施的效率和效果等进行综合判断和分析的行为。其主要目的就是通过全面了解公共政策的主要特征和优劣所在、政策目标实现程度和难度所在等一系列信息，推动政策系统的修正和完善，进一步提高公共政策资源的配置效率，从而保证政策目标的快速实现。

如何来科学评估一项公共政策的质量，至今尚没有一个完全统一的评判标准。美国学者萨茨曼就将公共政策评估标准分为效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程等五类。而另一位美国学者威廉·邓恩则将公共政策质量评估标准分为效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性等六类。英国学者杰弗里·维克斯将衡量公共政策质量的标准分为四类：保持动态平衡的功能、优化自我保持功能、使资源流动最大化的功能、优化功能性绩效的功能。我国台湾学者林水波、张世贤将公共政策质量评估标准划分为十类：投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、妥当性、回应程度、过程、社会指标等。国内学者陈振明把政策质量评价标准归纳为五类：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。我们认为，公共政策质量简单地讲就是形式的合法性、事实的有效性和价值的合理性，因此，公共政策质量评估标准应该包含以下五个方面的主要内容。

第一，合法化标准。公共政策的合法化标准既包括法学意义上的合法化，也包括政治学意义上的合法化。法学意义上的合法化就是公共政策的决策程序和文本内容必须符合国家法律法规的基本规范。政治学意义上的合法化是指公共政策是否真正体现公民意志，为社会公众所普遍接受与支持。法学层面的合法化是公共政策合法化的基础，政治学层面的合法性是公共政策合法化的精神内核，两者相辅相成，缺一不可。公共政策的合法化过程其实就是一个社会各种利益群体在国家法律法规框架内进行利益博弈和妥协的过程，只有真正代表社会大多数人利益的公共政策才具有合法性与权威性，才能够在实施过程中顺利执行。因此，公共政策质量的合法化标准从根本上讲还是政治学意义上的合法化。

第二，效益标准。效益标准主要用于评估公共政策的实施效果，是否在预定时间内达到了决策者当初所确定的政策目标。这是衡量公共政策质量优劣的一项重要指标。决策主体的有限理性决定了政府在选择公共政策方案的时候只能选择当初认识限制内的比较满意的方案，而不是真正的最优方案，这就经常导致一些公共政策在实际执行过程中与预定目标出现偏差，实施效果并不理想。

第三，效率标准。效率标准衡量的是投入与产出的关系。公共政策的效率标准包括两个方面的内容，即一方面要追求单位成本所能产出的价值的最大化，另一方面要追求实现既定目标的成本最小化。公共政策效率的高低往往反映出政策本身的质量优劣以及政策执行的实际状况。如果一项政策能够用最快的速度和最低的政策成本达到预定的政策目标，那就表明这项政策本身是有效的、高质量的，政策执行状况良好。反之，如果一项政策耗费了大量的政策资源却迟迟达不到预期的实施效果，则说明该项政策本身还存在缺陷，没有得到有效执行。

第四，回应度标准。政府之所以要制定出台某项公共政策就是对社会公众需求的及时反应，其主要目的就是满足社会公众或特定对象的利益需要。公共政策回应度标准是指某项公共政策实施后满足社会公众或特定政策对象现实需求的程度。如果政策对象认为该项政策较好地满足了自己的利益要