党的十八届三中全会提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”城乡一体化与城乡二元结构一样，都是富有中国特色的重要概念，它们都是20世纪80年代中国当时最优秀的政策研究者在改革开放实践中提出来的。城乡一体化与城乡二元结构的关系，就像“矛”与“盾”的关系一样，城乡一体化就是针对城乡二元结构来说的，城乡一体化的过程实际上就是破除城乡二元结构的过程。以城乡一体化之“矛”破除城乡二元结构之“盾”，最终形成平等、开放、融合、功能互补的新型城乡关系，这不但是解决“三农”问题的根本途径，也是实现社会文明进步的根本要求。当前，我们既需要重新认识城乡二元结构，也需要重新认识城乡一体化。

一 对城乡二元结构的新认识：双重二元结构

城乡二元结构具有鲜明的中国特色，它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。20世纪80年代，以郭书田、刘纯彬为代表的农村政策研究者对中国二元社会结构作了开创性的重要研究。^[1]在此基础上，周作翰、张英洪曾提出解决“三农”问题的根本在于破除二元社会结构。^[2]2008年10月，中共十七届三中全会明确提出要着力破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。^[3]近些年来，加快推进城乡一体化、破除城乡二元结构，已成为主流公共政策选择，各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施，取得了许多新进展。2010年，笔者在北京城乡结合部调研中提出了双重二元结构的问题。^[4]

改革以来，随着人口的流动，我国城乡二元结构出现了新的形态，在外来人口就业、居住和生活的地区以及各类城镇，都明显存在着双重二元结构，就是存在有静态与动态两种城乡二元结构形态。所谓静态的城乡二元结构，就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份，建立起城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，^[5]使农民处于“二等公民”的不平等地位。所谓动态的城乡二元结构，就是基于本地居民与外来人口（主要是农民工，但不只是农民工）两种不同的身份，建立起城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系，实行“城市分治、一市两策”，使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的城乡二元结构是市场化改革以来原静态城乡二元结构在城市中的新形态。

静态城乡二元结构与动态城乡二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。全国各地有农民工等外来人口的地方，都普遍存在双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市，双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。双重二元结构是推进国家治理体系和治理能力现代化的最为突出的体制堡垒。

众所周知，我国静态城乡二元社会结构形成于20世纪50年代，它是计划经济体制的产物，是政府主导的制度安排的结果，其基本特征是城乡分治，农民与市民身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构，将农民限制在农村，不准农民向城市流动，形成了一种静止状态的二元社会结构，我们称之为静态城乡二元结构，静态城乡二元结构从制度上歧视的对象是农民群体，他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来，我国在既定的城乡二元结构中谋发展。2002年，党的十六大首次提出统筹城乡发展的重大战略方针；2008年党的十七届三中全会明确提出破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。从此，破除城乡二元结构上升为国家的公共政策。静态城乡二元结构已持续50多年，现在正处于破除之中。

我国动态城乡二元社会结构形成于20世纪80年代，它是市场化改革的产物，是市场力量和政府行为双重作用的结果。其基本特征是城市内部分治，外来人口与本市人口身份不平等，享受的权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构，将外来人口排除在政府提供的公共服务之外，形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构，我们称之为动态城乡二元结构，动态城乡二元