城市建设用地紧张和农村集体建设用地低效利用是北京市当前发展过程中面临的一个重要现实矛盾，农村居民点整合则是破解这一难题，推动城乡社会经济一体化发展，有效实现“耕地保护”和“经济发展”双重目标的重要途径之一。为加快推动北京市农村居民点整合工作的需要，北京市国土资源局联合清华大学房地产研究所共同完成了《北京城市化地区农村居民点一级开发模式研究》调研课题，本文是该调研课题的部分成果。

一 北京农村居民点和居民点用地现状

农村居民点是农民进行生产和生活的定居场所，其土地权属为集体所有制，行政设置为村民委员会。农村居民点用地包括农村居民点所属的商服、住宅、工矿、工业、仓储、学校等用地。

（一）农村居民点用地规模

根据全国第二次土地调查数据，北京市农村居民点总计有3803个行政村，分布在13个区县，总用地面积近1141平方公里（见图1）。

图1 北京市各区县农村居民点面积分布

《北京市城市总体规划（2004～2020年）》设定的规划期末“农村居民点用地”规模为300平方公里；《北京市土地利用总体规划（2006～2020年）》设定的规划期末“农村居民点用地”总规模为730平方公里。因此，当前北京市农村居民点用地面积远远超过了“两规”所设定的控制规模。即使按照《北京市土地利用总体规划（2006～2020年）》所设定的730平方公里的规模，仍需在现有近1141平方公里的基础上，减少近411平方公里，才能实现土地利用总体规划的目标。

（二）农村居民点用地的空间分布

本文以《北京市土地利用总体规划（2006～2020年）》确定的“规划城镇建设用地范围”^[1]和“规划控制范围”为边界，将规划城镇建设用地范围边界内定义为“圈”，将规划城镇建设用地范围和规划控制范围边界之间定义为“环”。对于跨边界的居民点，按照“圈内面积比例大于30%的农村居民点划为圈内、其他农村居民点划入环内，所有跨环农村居民点均划入环外”的规则分类，则北京农村居民点用地空间分布的基本态势为：（1）“圈内”农村居民点面积220.73平方公里（534个行政村），占北京农村居民点总面积的19.35%；（2）“环内”农村居民点面积269.60平方公里（629个行政村），占北京农村居民点总面积的23.64%；（3）“环外”农村居民点面积650.21平方公里（2640个行政村），占北京农村居民点总面积的57.01%（见表1）。

表1 北京市农村居民点的分类

续表

从各空间区域中农村居民点用地现状和整合趋势上看：（1）“圈内”农村居民点主要是城中村或城乡结合部地区村庄，是北京外来务工人员的主要集聚地，流动人口多、社会治安环境较差。规划期内“圈内”农村居民点用地将征为国有土地，其整合趋势是拆旧建新，土地主要用于发展城市第二、第三产业和公共基础设施用地。（2）“环内”部分农村居民点位于城乡结合部地区，“绿隔”政策规定其主要规划用途为绿地，生态价值高。目前的农村居民点违章建筑、违法用地现象严重，外来人口较多。其整合趋势是拆旧还绿和拆旧建新，建立首都绿色安全体系。（3）“环外”是北京市农用地（耕地）主要分布区，社会及生态价值高。目前农村居民点用地的土地价值较低，利用效率低，缺乏规划引导，建设和管理混乱、生活水平低。其整合趋势是拆旧复垦，部分土地整合后用于发展村集体产业，一部分土地实现复垦，实现耕地保护目标。高度重视三类居民点在土地利用现状和整合趋势方面存在的上述差异，是北京市推动农村居民点整合过程中的基本出发点。

二 农村居民点整合的驱动力和基本模式

“农村居民点整合”是指运用工程技术及土地产权调整，对现有农村居民点进行拆迁征用、原址改造、迁村并点、整治空心村等一系列的整理活动，配合公共基础设施的改造和完善，提高农村居民点的用地效率和集约化程度，改善农民生产、生活条件和农村生态环境，同时实现增加建设用地，或增加有效耕地面积和其他农用地面积的目的。

（一）农村居民点整合的驱动力

农村居民点整合是在土地利用系统内部和外部各种驱动力的共同作用下发生的。目前驱动北京市农村居民点整合的主要因素可以概括为两大类，即由市场机制决定的经济驱动力和由社会、制度、环境等非市场因素综合作用形成的非经济驱动力。经济驱动力源于北京市经济发展和快速城市化进程对土