党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《中央决定》），对农村集体土地制度进行了重大改革和创新，对维护农民土地权益，建立城乡统一的建设用地市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进政府职能和发展方式转变，实现城乡经济社会发展一体化具有重大而深远的意义。为及时贯彻落实党的十八届三中全会决定精神，本文重点围绕农村集体土地（主要包括农村集体经营性建设用地、宅基地和农业用地）三方面内容，对《中央决定》相关内容分别做了解读，并结合北京实际情况，对下一步如何贯彻落实《中央决定》精神，有序推进全市农村集体土地制度改革提出相应的对策建议。

一 关于农村集体经营性建设用地

1.《中央决定》中涉及农村集体经营性建设用地的内容及简要解读

《中央决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

关于允许农村集体经营性建设用地入市，需要把握好三个前置条件：一是集体经营性建设用地，并不是所有的集体建设用地。农村集体建设用地主要包括“农村集体经营性建设用地、农村公益事业与公共设施用地和农村村民宅基地”三类。二是符合规划和用途管制。集体经营性建设用地即使首先取得了土地使用权，也要符合建设规划。在此基础上，由于建设用地具有较强的不可逆性，因而实行用途管制是确保土地利用的经济、社会、生态效益的重要举措。三是土地确权。集体经营性建设用地入市，首先要进行确权、确地工作，没有明晰产权是无法通过市场手段进行交易、体现价值的，无证转让或私下授受都属于违法行为。考虑到现实的复杂性，需要先行开展集体经营性建设用地的确权试点工作，而不能仓促全面推开。

2.北京农村集体经营性建设用地的基本情况

截至2011年底，全市农村集体建设用地1539平方公里，约占农村集体土地总量的11.6%，主要为乡镇、村集体经济组织两级所有。2013年，市国土局已经利用三年半的时间，完成了对全市95%的农村集体土地的确权工作。通过确权到村集体（合作社）的方式共发证2.3万个。但是由于各种原因，对农村集体建设用地，特别是农村集体经营性建设用地的确权工作一直没有开展。

3.主要问题

一是农村集体经营性建设用地确权困难。由利益因素造成的土地流转秩序混乱和历史遗留问题尚待解决，如房地分离、乡村企业转制后的土地权属确定等，造成目前集体经营性建设用地确权困难。

二是土地流转秩序混乱。部分村集体为了获得相关利益，在没有确权的情况下，对农村集体经营性建设用地进行无证私下流转的现象十分普遍。大量集体经营性建设用地缺乏规范手续，只有约20%的土地是通过合法审批的，其中只有很少的土地是严格按照最初的审批进行开发利用的；80%的集体经营性建设用地没有合法的用地审批手续。

三是经济效益较低。2012年，本市的集体经营性建设用地主要以工矿仓储业和商贸服务业为主，其中集体工矿仓储用地361平方公里，占76%；集体商服用地116平方公里，占24%^[1]。集体经营性建设用地上附着的产业一般比较低端，没有形成合理的产业布局和聚集效益，用地效率总体偏低。

四是集体经营性建设用地中违法建设较多。特别是在城乡结合部地区表现得更为集中，由此引发的社会治安和消防安全隐患也相当突出，如2011年大兴区旧宫镇“4·25”火灾、朝阳区小武基村“11·19”仓库大火等均发生在这类地区。

4.对策建议

一是积极探索推进农村集体经营性建设用地的确权工作。在前期已经基本完成的农村集体土地确权工作基础上，进一步开展农村集体建设用地确权工作，按照先易后难、分步实施的原则，坚持先试点后推开的方式，力争用3～5年时间规范有序完成农村集体经营性建设用地确权工作。同时，结合土地确权工作，做好集体经营性建设用地基础统计，摸清底数，建立台账，为下一步开发利用奠定明晰的产权基础。

二是编制全市集体经营性建设用地土地利用规划。推动土地利用总体规划和城市总体规划的“双规合一”，对农村集体经营性建设用地做到可控、有序开发，对农村集体经营性建设用地的集约利用做到科学规划和统一部署，提高土地开发利用效率。

三是分类指导推动集体经营性建设用地有序