公共财政支出是政府履行职能的经济基础，是政府职能在财政领域的集中反映。进入21世纪以来，在社会经济快速发展的同时，国家财政能力得到大幅提升，但是与此同时，教育、医疗、社会保障、就业和城乡差距等问题却日益突出，不断推进政府职能转型已成为一种必然的选择。十八届三中全会明确提出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，加快推进政府职能转型，积极应对各种经济社会问题的挑战，将成为中国行政改革的重要内容。本文深入研究了中国公共财政支出的现状及其问题，从公共财政支出总体规模、财政支出公共化和财政支出均等化等三个维度，探讨了当前政府职能转型进程存在的问题及面临的挑战。

一 现实背景：财政能力的扩张与社会不公平的加重

财政支出是财政活动的重要组成部分，是政府为履行其职能、以财政收入为主要资金来源而发生的支出，它集中反映了政府活动的范围与方向。与此相对应，财政支出的规模则从一个侧面反映了政府介入社会经济生活的广度和深度。在规范的公共财政模式中，公共支出具有统一性和完整性。英国学者布朗和杰克逊（C.V.Brown and P. M. Jackson）正是在统一的公共部门意义上界定财政支出规模的，认为公共支出总量是指公共部门经常账户和资本账户的支出总量，等于公共部门的联合支出。^[1]斯蒂格利茨也认为，公共支出占经济总量的比例，是衡量政府对经济影响的一个便于使用的指标。^[2]

在传统计划经济时期，财政支出占GDP的比重很高，政府干预经济社会的程度很深，但是由于财政支出结构以国有经济和基本建设投资为主要取向的非公共性特征，决定了其财政形态的性质必然是非公共财政和民生导向的。在市场经济体制下，财政支出占GDP的比重同样可以很高，但是由于支出结构的公共性和财政支出的均等化取向，其性质被判定为公共财政。因此，同样规模的财政支出，并不直接反映财政形态的性质，仅仅反映了维持某种财政运行的资金能力和政府干预的程度。但是，较大规模的财政支出能为财政支出的“公共化”和“均等化”改进创造有利的条件。

中国政府职能的运转，没有必要的财力做基础是不可能实现的。财政支出结构的公共化和公共服务的均等化，没有必要的支出规模作保证，也是难以完成的。因此，保持一定的财政支出规模是当前建设公共财政体系和实现政府职能转型的基础。从20世纪90年代中期以来，中国财政支出不论从绝对规模还是相对规模来看，都实现了快速增长。从1998年国家明确提出建设公共财政体系的目标以来，这种快速增长的趋势得以保持和延续。但是，在支出规模扩张的同时，却伴随着一系列现实中的发展困境。一方面，支出规模不断扩张依赖于政府财政收入的迅速增长，这必然会对国民收入结构中的居民收入产生挤压作用，进而影响居民自身福利的改善和消费能力的提高。另一方面，经济发展所导致的日益尖锐的社会矛盾和问题，如医疗保障、养老保障、公共教育等公共产品的短缺或不足，暴露出政府的职能缺位，限制了城乡居民消费潜力的释放，制约着社会总体消费能力的可持续增长。

相关数据显示，20世纪90年代以来，中国经济保持了高速增长，GDP由1990年的18718亿元增加到2012年的518942亿元。相应地，财政收入和财政支出的规模也得到迅速扩张，全国财政支出由1990年的3083.6亿元增加到2012年的125952.97亿元，总体规模扩张了40.8倍。但是，随着经济转轨的逐步推进和市场化改革的逐步深入，由于政府对公共产品，特别是直接涉及民生福利的一系列公共产品的忽视，使社会公众特别是低收入阶层并没有从经济快速发展和财政规模的扩张中普遍受益，各种社会矛盾在20世纪90年代中后期日益凸显。

社会发展不平衡趋势日益严重，城乡居民收入差距、社会各阶层收入差距、东西部差距逐渐拉大，而当前的中国公共财政建设并未在缩小差距方面发挥应有作用。20世纪90年代以来，城乡居民家庭人均收入的增长速度表现出较大的差异，城镇居民家庭人均收入增长相对较快，农村家庭收入增长缓慢，城乡居民收入差距明显拉大。

图1显示，1990年以后，我国城乡居民收入差距总体呈现明显的逐年扩大趋势，其中，在2009年，