引言

中国在2010年超过日本成为世界第二大经济体、2013年超过美国成为世界第一大货物贸易国的同时，也成为全球温室气体排放大国和环境污染大国，根据国际能源机构的最新数据，截至2011年，中国二氧化碳排放量已经占到世界排放总量的25.5%（IEA，2013），也就是说，世界上1/4的碳排放来自中国。

与此同时，中国频发的大气污染问题也被国际社会高度关注，雾霾笼罩中国1/5国土，形成当今全球最大规模的环境灾害。环境问题的集中大规模出现，使得中国民众最关注的社会问题已经越来越转向健康安全、污染防治。可以说，环境问题已成为中国社会新的不稳定因素，而过多的碳排放、急速的能源消费增长和巨量的能源进口，也使中国成为国际社会关注的焦点。

节能减排、发展低碳经济和进行环境治理，一方面，受国际社会的压力驱动，它关乎中国能否持续发展、能否保持国际环境安定、能否和平崛起，从这个意义上讲，节能减排和保护环境是国际政治经济学；另一方面，则由国内经济发展对能源与资源的消耗，以及公众对发展质量提高的诉求所决定。目前，环境突发事件频发，降低了企业的诚信度，影响了政府的威信，从而直接威胁到中国经济社会的稳定，从这个意义上讲，节能减排、发展低碳经济和进行环境治理是国民政治经济学。

中国已经出台了严格的环境保护法，采取了严厉措施，制订了世界上最大规模的节能减排计划，但取得的效果未能抵消问题的扩大，因而环境问题愈演愈烈。相应的，生态文明建设被提到了前所未有的战略高度，中共十八大提出了发展绿色低碳经济、实现发展模式的根本转变，《“十二五”规划纲要》确定了具体的节能减排和环境保护指标，在十二届全国人大会议上，新一届政府把保护环境提到空前的高度，李克强总理在十二届全国人大二次会议上代表国务院向大会所做政府工作报告提出：“生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务。”新一届政府宣誓：“要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”2014年4月24日颁布的新修订的《中华人民共和国环境保护法》，将保护环境作为“国家的基本国策”，第一次提出各级政府必须将环境保护纳入国民经济和社会发展规划，为节能减排和环境保护提供了法律保障。期待这一次的决心和法律制度建设会转变为有成果的坚决行动，从根本上解决环境危机，实现可持续、有质量的发展。

一 中国是世界上最大的碳排放国之一

中国在为成为经济总量大国、贸易大国而感到自豪的同时也应看到，中国的碳排放与其人口规模、经济规模、制造业产值、能源使用量在占世界总量中的比重是不相称的。如图1、图2所示，以2011年为例，中国的人口占世界人口的19%，国内生产总值按购买力平价计算只占到14.5%，制造业产值只占世界制造业总额的13%，即使是出口大国出口额也只占到世界总出口额的10%，但却排放了世界碳排放总量的25.5%（尽管人均排放量低于发达国家）。由此可见，中国的高速增长的动力主要来自依靠资源投入和能源消耗推动的高碳经济。

中国的温室气体排放剧增与以煤为主的能源结构有关。2011年，中国的碳排放量达到80亿吨，占全球总排放量的四分之一强，超过美国排放量的50%左右。2005～2011年，全球新增二氧化碳排放量中，中国所占的比重达60%以上。即使按人均水平来看，中国人均二氧化碳排放量已达到6吨，超过世界平均水平，预计2020年前人均排放量将超过欧盟（数据引自本报告附录二）。从长远看，如果中国的温室气体排放没有达到峰值，全球几乎不可能达到峰值。在国际谈判中，如果中国只承诺强度减排目标，全球几乎很难将中长期温度上升控制在2摄氏度以内。因此，一些发达国家和部分小岛国提出中国要尽早做出绝对量减排的承诺，承担更多的温室气体减排义务。

图1 各国二氧化碳排放总量的占比（2011年）

图2 中国对世界之比

中国政府向国际社会承诺了自主减排40%～45%的目标（到2020年，单位GDP二氧化碳排放量将比2005年下降40%～45%），为了实现这一承诺，《“十二五”规划纲要》中制定了节能16%和减排17%的目标，国家发改委也将指标按各地区的经济发展水平分解到各个行业和地区。中国在向各行业和地区