一 EU ETS第三期改革的背景与原因

EU ETS是欧盟气候政策的基石和核心组成部分。按照欧盟2003年10月通过的《2003碳交易指令》（Directive，2003/87/EC）第一条的规定，其目的在于“以成本有效和经济有效率的方式”减少温室气体排放。自2005年正式运行以来，在相继经历的2005～2007年的“干中学”的试点阶段和2008～2012年履行《京都议定书》第一承诺期相应义务的前两个阶段，至少取得了以下令人瞩目的成绩。

其一，作为当今世界第一个由欧盟所有成员国按照“总量-交易”模式组建的碳排放交易体系，EU ETS本身就是一种制度创新。经过发展和扩充，现已覆盖了31个成员^[1]的电力行业及制造业共约5000家企业的11500台设施^[2]，所覆盖领域排放的温室气体（GHG）占欧盟总体排放量的45%。从其成立到现在，EU ETS一直是全球最大的碳市场，无论就其交易总量还是交易额衡量，在全球碳市场都始终占有90%以上的绝大多数份额。其二，通过赋予碳排放权以价格，使GHG排放所造成的社会成本内部化，使减排成为企业日常经营与投资战略的一项考量因素。尽管难以准确测度EU ETS对欧盟实现减排目标的贡献，但它所覆盖的每一设施的平均排放额已有所下降，说明EU ETS对欧盟《京都议定书》第一承诺期减排目标的实现发挥了一定的作用。其三，EU ETS催生了一个活跃的碳金融市场，各种与EUAs交易相关的期货、期权、对冲与掉期等碳金融衍生产品和相关金融服务，既为所覆盖企业减排和规避风险提供了多种选择，也为金融机构投资提供了新的渠道和产品，使碳市场更具流动性。其四，通过抵消机制允许经核证的清洁发展机制（CDM）和联合履约（JI）项目产生的减排额进入欧盟碳市场，从而促进了世界其他地区特别是发展中国家的低碳技术开发与低碳投资。此外，EU ETS的制度设计与运行实践还为世界其他国家和地区构建碳交易体系提供了丰富的经验与教训。

虽然取得了以上所述的诸多成就，在EU ETS前两期以高度分权为特征的制度安排的缺陷也充分暴露。欧盟是一个由众多主权国家组成的超国家集团，任何减排行动都必然会直接涉及各国减排责任分担和经济利益，其间的博弈在所难免。在《京都议定书》达成后不久，欧盟曾一度试图通过设立统一的碳排放税以实现减排目标，但因成员的强烈反对而流产，转而在2000年提出构建碳排放交易体系方案。为了赢得各成员的政治支持，在较短时间内建立碳排放交易体系，为履行《京都议定书》承诺做准备，欧盟只能按照“辅助性原则”^[3]采取分权模式，将更多的自由裁量权赋予各成员。在这种高度分权的体制下，配额总量的设定与配额的分配均由成员国通过国家分配计划（NAPs）来完成，欧盟层面在第一和第二期并不设立统一的配额总量，而只负责对各国NAP提出指导性意见和批准各国的NAP。虽然欧盟委员会对各国NAP的审批具有一定纠错功能，但实际上往往显得“笨拙”和力不从心，而且屡屡因此引发与成员国的官司。这种高度分权的制度安排至少给EU ETS前两期的运行带来了如下弊端。

其一，配额总量确定中的“囚徒困境”。虽然各成员都明白应该严格控制配额总量，但又都担心这样做会损害本国产业的竞争力，因而力图将本国配额总量最大化。在EU ETS建立之初，由于设施层面的排放数据的缺失，各国在制定总量管制与交易制度时主要是基于所覆盖企业根据估计甚至猜测得出的往往被夸大的排放数据，企业之所以会倾向于多报则主要是为减轻履约压力，节约减排成本，一旦有多余配额还可用于出售以获利。

其二，配额的免费分配影响减排效果和扭曲竞争。在第一和第二期，各成员在通过NAPs分配配额时，基本上都采取了根据“祖父法则”来免费发放配额的方式。这种根据“祖父法则”免费分配的发放方式，对企业减排有着明显的消极影响：对既有设施中的早期努力减排者会造成“鞭打快牛”的后果，会削弱其减排意愿，而高排放的落后设施会继续存在以获得免费配额，对新增设施也不能鼓励其采用减排新技术。此外，还存在因各国分配规则的差异而造成的行业、企业的不公平竞争，因收入分配效应而给某些行业带来“意外之财”，例如电力行业通过提高电价向消费者转嫁减排成本和出售免费获得的多余配额而获得的“意外之财”仅在第二期就高达230亿～700亿欧元^[4]。

其三，抵消信用数量限制过于宽松。早在200