广州作为探索市场化和改革的前沿，其国有企业改革的政策探索与制度创新一直走在全国的前列。从2013年末开始，广州市一直在酝酿国有企业围绕“大国有资产”理念的新一轮改革。针对国有资产的资产管理平台建设成为广州市推动国有企业面向市场进一步深化改革的中心工作之一。通过国有资产投资管理平台建设，进一步厘清国有资产监管与经营主体的角色与功能，从而确保“大国有资产”的国有资产投资管理新理念能够得到有效贯彻，使广州国有企业改革真正实现从“管国有企业”向“管资产”的转型。

一 “大国有资产”思路下国有企业改革的系统性分析与改革设想

（一）“大国有资产”思路下国有资产监管运行系统的交易费用分析

广州目前围绕“大国有资产”的思路，一方面打破部门界限，统筹配置国有资产。另一方面建立国有资产投资平台，切实实现政府由“管国有企业”向“管国有资产”的转变，同时通过国有资产投资管理平台按照资本运营的模式科学合理地配置国有资产，实施国有企业的重组。这一“大国有资产”的思路是未来国有企业改革与转型升级的发展方向。但如果仅仅在政府与国有企业之间建立国有资产投资管理平台，似乎还并不足以达成上述改革的设想。

“大国有资产”思路下的国有资产监管与运行系统如图1所示。政府将某些国有企业及其名下的国有资产授权给投资管理平台，由投资管理平台以投资人的身份考核和统筹管理国有企业名下的国有资产，包括进行国有企业内部的兼并重组，以及引入民营资本建立混合所有制企业。在这样的体系下，国有企业将原则上不再从事资本运营，而仅仅在特定行业的商品市场上从事产业化经营。围绕国有资产保值增值的基本责任，国有企业对国有资产投资管理平台负责，而国有资产投资管理平台对政府负责。另外，国有资产投资管理平台还将对政府负有其他非经济类的责任，包括实现政府一些行政性或者社会性的目标与要求。这其中，政府的任务将原则上不再直接行政干预国有企业的日常经营，而是通过考核和监管国有资产投资管理平台确保其多重目标的实现。同时，政府还应进一步完善和监管各类商品市场的秩序，通过建立健全商品市场秩序提高国有及混合所有制企业的市场活力与竞争力。

如果政府按照理想状况，仅监管国有投资管理平台并进一步将国有企业和混合所有制企业推向市场，则承载国有资产的企业可以在具体业务的市场中降低市场行为的不确定性与资产的专用性，并在市场的互动中形成学习效应，提高市场竞争力。但是这样的改革设想并不一定能在根本上解决国有资产监督主体与运行主体交易费用过高的问题。

首先，政府与国有资产投资管理平台之间的委托代理关系应如何界定？如果广州市政府仍然按照原先的模式通过行政授权简单粗暴地将一些国有企业及其名下的国有资产划拨给某一国有资产投资管理平台，则政府与投资管理平台之间的关系仍然是原有行政授权下的委托代理关系。政府对特定国有资源的授权过程仍然存在资产专用性高、授权交易频率低的问题，政府在授权后仍然需要承担很高的监管成本，且在监管中难免赋予投资管理平台多重的考核目标。

其次，由于政府与国有资产投资管理平台之间的委托代理关系是行政授权之下的，会导致投资管理平台对所“投资”的国有企业缺乏控制权：既然是政府行政命令授权的，那么就算这是不良的资产，也难以自主地通过市场机制进行重组和变现。因此投资管理平台与国有企业之间的“投资契约”则可能因为行政授权而变为专用性非常高的“独门生意”。最终，国有企业的所有经营分析与资产管理风险将集中于投资管理平台，投资管理平台除了处理债务与不良资产外，缺乏对优质资产的独立处置权。

最后，政府的行政授权，使得投资管理平台高管仍然具有双重身份，并身负多重管理目标。由于缺乏独立的控制权，自然也不具备对投资管理效率与效益的责任以及收益权。最终，国有企业显存的弊端，例如国有资产闲置、缺乏市场活力与竞争力、国有企业管理人员去行政化困难等，将有可能蔓延到投资管理平台中。

图1 “大国有资产”思路下国有资产监管与运行系统及其交易费用分析

（二）“大国有资产”思路下广州完善的国有资产监管运行体系设想

“大国有资产”理念在强调国有资产