新中国成立60多年来，从1951年开始建立基本社会保障制度，我国的社会保障体制经历了诸多制度和模式上的探索；尽管一直以来农村人口占我国人口的大多数，但是城市不仅是最早实施基本社会保障制度的区域，而且在历次社会保障体制的变革中都一马当先，因此，检视城市社会保障体制的进程即可从总体上把握60多年来我国社会保障体制的变迁。我国城市社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、社会互助等组成部分；而社会保障体制则由社会保障政策与立法、组织机构、人员管理、经费管理等因素来共同建构。纵观60多年来我国经济社会之变迁，城市社会保障体制经历了从计划经济情境下国家-单位统包保障制向改革开放情境下国家-社会保障制的转型与发展，而与之相伴随的是，国家、市场、社会在社会保障中所扮演的角色及其关系也进行着不断的调整。

一 计划经济时期的城市社会保障体制

在计划经济体制下，中国社会是一个“总体性社会”，国家集政治功能、经济功能和社会福利功能于一身。但基于城乡二元经济社会结构，社会保障体制也呈现明显的二元特征，即不同身份、地位和不同所有制形式内的人们所享受的社会保障待遇也不同。不仅城市人口与农村人口的社会保障待遇不同，在城市居民内部，不同群体之间的社会保障待遇亦存在很大差别，处在上层的是国家机关和事业单位工作人员、全民所有制企业职工，处在下层的是城镇集体企业职工、非公有制企业员工和个体劳动者等，这几类群体所能享受到的社会保障水平依序降低。对于城镇单位的正规就业群体，即国家机关和事业单位工作人员、全民所有制企业职工以及大集体所有制企业职工，国家通过各种制度安排提供了养老、医疗、工伤、生育、家庭困难等各方面的收入性福利，以及包括住房、食堂、子女入托等实物或服务性福利，并通过“终身雇用方式”来保证这一“铁饭碗”，甚至将社会保障待遇惠及由其供养的直系亲属。这是一种“国家再分配型”社会保障模式。而对于城市非正规就业群体，即非公有制企业员工和个体劳动者，则强调个人责任和家庭赡养，国家并不直接提供福利；只有当个人及家庭不能保证生活时，政府才出面提供最基本的生活保障。这是一种典型的“补救型”社会保障模式。计划经济时期，城市社会保障体制经历了两个阶段：第一阶段，1951～1968年，政府-单位统包保障制模式基本形成；第二阶段，1969～1978年，“文革”十年城市社会保障制度发生停滞或倒退。

（一）社会保险

1950年7月，国家颁布《救济失业工人的暂行办法》，成立“失业工人就业委员会”，建立劳动介绍所，通过控制企业雇佣行为来解决失业问题，用有计划的就业制度代替解放前以市场为基础的就业制度。同年12月颁发《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，对工作人员伤残、死亡有关待遇作了规定。1951年正式实施的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一个社会保险法，覆盖群体包括“有工人职员100人以上的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位以及铁路、航运、邮电的各企业单位与附属单位”，以及“工、矿、交通事业的基本建设单位以及国营建筑公司”的职工；暂不实行劳动保险条例的企业职工的劳动保险待遇，通过签订集体劳动保险合同的办法解决。截止到1956年底，参加劳动保险的职工人数占国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。^[1]此外，劳动保险待遇还扩展到职工供养的直系亲属，他们可享受到半费医疗待遇，供养者去世还可以享受到遗属生活补助费。劳动保险金由企业缴纳，费率为企业职工工资总额的3%，采用由国家统一筹集、在全国范围统一调剂使用的全国统筹的筹资模式。1952～1953年，我国确立了公费医疗制度，全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生科研、经济建设等事业单位的国家工作人员、革命残废军人、高等学校在校生、乡干部都可以享受此待遇。1955年颁布的《关于女工作人员生育假期的通知》规定了国家机关工作人员的生育待遇。有关国家机关工作人员退职、退休的一系列法规确立了国家机关和事业单位职工的退休制度。到1957年底，我国城镇职工社会保险制度已基本奠基完成，并形成了社会保险实际上是国家保险、单位保险（最终还是国