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    大战略与大安全机制的构建——美国国安会的经验及其对中国的启示
    ——美国国安会的经验及其对中国的启示

    作者:储昭根 于英红 出版时间:2014年06月
    摘要:

    国家安全委员会严格来说是应对安全威胁的一种体制与机制的建设,是大战略实施与大安全观转型的必然要求。美国国安会在60余年的发展历程中,对国安会的机构构建以及该机构在国家安全事务决策中扮演的角色既有成功的探索,也有失败的尝试。美国国安会在决策过程中,到底应该发挥怎样的功能和作用,以及怎样确保国家安全事务决策更具有科学性和平衡性,这也是中国在国安会建设过程中应该思考的重要问题。本文试图总结美国国安会在运行中的经验教训,以供中国借鉴。

    美国国家安全委员会(National Security Council,NSC,以下简称“美国国安会”)在半个多世纪的发展过程中,在许多关键的历史阶段,对国家安全政策提出了具有影响力的战略构建,其成功的经验及失败的教训,可供中国借鉴。

    一 美国国安会:机构的成立、发展与完善

    美国国安会的成立是美国国家安全事务决策进入各机构间协调阶段的开始,自其成立后,经过不断的发展与调整,总体而言,其机构设置和运作日益完善、成熟,在美国国家安全事务决策中的地位日渐提升。

    (一)杜鲁门—艾森豪威尔时期

    1947年美国国会通过《国家安全法案》(National Security Act),成立国安会。其职能是在关乎国家安全的内政、外交和军事政策领域实现整合,使跨部门的协作成为可能;进行国家安全风险因素评估,权衡政策得失,并在此基础上向总统提交报告或者提供政策建议。[1]最初法定成员为总统领导下的,包括由总统、国务卿、国防部长、陆军部长、海军部长、空军部长和国家安全资源委员会主席在内的七人组成,总统可以指定其他行政机构的部长、军需品委员会主席和研究与发展委员会主席出席会议,中情局需要向国安会汇报,但中情局长并非其成员,可以以观察员和常驻顾问的身份出席会议。[1]

    在设立初期,国安会并未起到其应有的作用。朝鲜战争大大改变了国安会在杜鲁门政府中的命运。杜鲁门对国安会的结构布局和人事做了部分调整。为了与苏联抗衡,杜鲁门政府还设立心理战略委员会,并联手国安会策划、实施了一系列间谍活动,尽管杜鲁门晚年对这些活动矢口否认。

    1953年,德怀特·艾森豪威尔(Dwight Eisenhower)就任新一任总统,设立了一个不需通过国会批准的“总统国家安全事务特别助理”(又称为“总统国家安全顾问”)职位,执掌NSC下属的计划委员会,侧重履行跨部门政策计划职能。这个职位当时并不十分显要,但是后来日渐成为美国国家安全决策中举足轻重的职位。[2]

    在艾森豪威尔任内,国安会成为美国总统在军事、国际和国内安全事务领域政策制定和实施的左膀右臂,更被誉为“国王的班底”(All the King’s Men)。国安事务助理罗伯特·卡特勒(Robert Cutler)将这一决策从形成到实施的过程形象地称之为“决策山”。[3]

    (二)肯尼迪—约翰逊时期

    肯尼迪上任初期,裁减了国安会,将决策缩小到更小的圈子里进行。然而,前哈佛大学教授委员会主席迈克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)被任命为国家安全事务顾问,使国安会重新回到国家安全事务决策的重要位置。白宫1962年设立局势观察室(Situation Room),这一位置为国安会与国务院、国防部、中情局建立直接联系提供了便利,迈克乔治·邦迪扩充了国安会办公厅,并使办公厅的职能由文牍和程序性事务转向实际的决策事务,而且不再仅限于政策计划,而是彻底融入日常决策。为此,国安会办公厅成为一个常规外交职能部门,即美国国务院之外的新的外交政策权力中心,有“小国务院”之称,而迈克乔治·邦迪也成为历史上首个在高层外交决策中占据显要地位的“影子国务卿”。[4]

    1963年,肯尼迪突然遇刺身亡,副总统林登·贝恩斯·约翰逊(Lyndon Baines Johnson)继位担任总统,继续任用邦迪担任顾问,国安会也得以保持了其新角色的连续性。这一时期,国安会的地位和对决策的影响力比杜鲁门—艾森豪威尔时期提高了很多,国安会得以进入决策核心圈子。

    (三)尼克松之后至今

    1969年上任的美国总统理查德·尼克松(Richard Nixon)与其安全事务顾问亨利·基辛格(Henry A.Kissinger)再次加强了国安会在美国外交决策中的作用,改变了之前外交事务由美国国务卿和国务院主导的局面。在尼克松总统上任前,基辛格曾建议尼克松应延续采用艾森豪威尔总统时期国安会的运作模式,在此基础上增设多个委员会,便于就某一特定议题的信息搜集、讨论展开及进行相关的数据分析。尼克松上任后,通过《国家安全决策二号备忘录》的形式采纳了基辛格的这些建议。基辛格也由此成为对外政策方面“一人之下、万人之上”的绝对强势人物。

    1974年福特担任总统时,内政外交领域的紧张局势未能给他预留多少施展空间,美国从越南撤军、水门事件让美国在世界面前丢了脸面。福特留任基辛格并碰巧和基辛格观点相近。因此,在福特任内,国安会的作用继续得以增强。

    1977年吉米·卡特