随着我国经济社会快速发展，恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义以及重大自然灾害和公共安全事件等非传统安全问题对国家安全、社会安定、人民生命财产安全的影响日益凸显，城市人防地下空间平战结合开发利用的传统安全与非传统安全的双重作用也越来越重要。从属性上看，城市人防地下空间作为平战结合的城市地下资源，是传统安全与非传统安全功能交织的地下空间资源。从功能上看，城市人防地下空间的开发利用，是城市建设的重要内容，是传统安全与非传统安全交织的重要领域，也是人防平战结合与军民融合发展的一种模式。从平战结合的视角看，人防地下空间既是传统安全领域战时防空疏散隐蔽的防护空间，又是非传统安全领域应急避难与疏散行动预防、准备、响应和恢复的一种地下空间资源。

一 基于非传统安全的城市人防地下空间开发利用现状分析

在国内外局势复杂多变的新形势下，城市人防地下空间在应对非传统安全威胁时的开发利用，既面临前所未有的战略机遇，又面临日益凸显的新挑战。

（一）城市人防地下空间开发利用管理规范化建设标准逐步完善，但重传统安全与轻非传统安全的现象还比较普遍

近年来，随着国家经济社会改革开放的不断深入和快速发展，城市人防地下空间建设正处于高速发展的时期。按照“长期准备、重点建设、平战结合”^[1]的人防建设方针，贯彻“与经济建设相协调、与城市建设相结合”^[1]的人防建设原则，城市人防地下空间开发利用管理规范化建设标准逐步完善，但重视传统安全与轻视非传统安全的现象还比较普遍。

1.国家对城市人防地下空间开发利用的重视程度不断提高

近十几年来，为加强城市人防地下空间兼顾传统安全与非传统安全需求时的开发利用，国家相继颁布了一系列关于城市人防地下空间平战结合开发利用的政策文件和规章。在城市基础设施建设方面，国务院颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》明确规定：“城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾和人防等需要。”在城市人民防空整体建设方面，中发〔2001〕9号文件要求：“市政公用基础设施和房屋建筑等工程的规划和建设，要注重开发利用城市地下空间，兼顾人防要求，逐步形成由城市地下交通干线、地下商业娱乐设施、地下停车场、地下过街道、共同沟等组成的城市地下防护空间体系。人防工程要与城市地下交通等设施相连通。”^[2]2013年11月召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出创新社会治理体制要“深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制”。可以看出，中共中央、国务院和中央军委的上述几个文件，都从不同侧面对城市地下空间兼顾人防要求提出了总体要求。

2.城市人防地下空间开发利用的可操作性法规政策还有待完善

在我国现行的法律与规章中，关于城市人防地下空间兼顾传统安全与非传统安全开发利用的相关法律、条例、规定和办法有很多。总体上看，宏观指导性法规多，具体可操作性法规少；涉及传统安全的法规多，涉及非传统安全的法规少。这些现象已成为城市人防地下空间管理与运用相关部门反映较强烈的问题。造成这一现象的原因很多，其中上位法和相关法规政策的缺失和不具体是重要原因。例如，我国人民防空法的释义，没有规定国家和军区人民防空主管部门在地下空间开发利用方面的职能。而在对县级以上地方各级人民政府人防主管部门主要职责的释义中，人防主管部门职责第六项是：“监督检查和指导城市建设、基本建设和城市开发利用地下空间贯彻人民防空要求的执行情况。”人防主管部门怎么监督和指导，各地执行情况不一，多数地区甚至在本省的《人民防空法实施细则（办法）》中也没有明确。在现有相关条例和规定中，对于在实际建设中如何贯彻的具体规定针对性不强，考虑城市人防地下空间兼顾传统安全与非传统安全需求的具体条款操作性不强，难以发挥法规的强制性权威和作用。

（二）城市人防地下空间开发在全国范围内甚至单个城市发展中没有形成规模效益

像中国这样的大国，