自从中国和东盟签署《关于非传统安全领域合作联合宣言》时起，双边非传统安全合作已走过了10余年的历程。在此期间，中国与东盟就非传统安全议题在多方面开展了合作尝试，也取得了一些进展。但应该承认的是，由于非传统安全涉及面广，议题繁多，面临的挑战也不少，双方合作所取得的成绩仍然相对有限。正如一些外部观察家所指出的那样，“中国－东盟非传统安全合作的基础较薄弱，未能产生预期效果且缺乏战略重要性。”特别是在中国与东盟尚存在领土主权争议等传统安全议题的情况下，非传统安全合作面临相当大的制约。

但是，正是这种传统安全与非传统安全相互纠结的状况，反映出非传统安全合作在推动中国-东盟关系发展中的关键作用。像领土主权争议等这种传统安全议题是零和性的，在近期内可能无解。正因为如此，才更有必要进一步推动非传统安全方面的合作，以维护并进一步推动双边关系的发展。2013年10月，中国国家主席习近平在访问印度尼西亚时提出，要与东盟建构命运共同体。命运共同体首先是安全共同体，而安全共同体的现实切入点则是非传统安全，因此非传统安全在建设中国-东盟命运共同体进程中具有特殊的意义。

一 非传统安全在中国-东盟关系中的地位与作用

非传统安全，主要指非政治、非军事领域的安全。在无政府状态的国际政治中，军事、政治领域直接关系到国家安全与政权安全，在国家政策的议程中被置于首要地位。环境、社会、经济、文化、疾病等方面的事务则被视为低级政治的范畴，一贯居于比较次要的地位。但在当代国际政治中，由于大国间战争的可能性较小，尽管军事、政治等高级政治仍然重要，但诸如金融危机、气候变化、全球性疾病的传播等非传统安全议题越来越多地占领了各国领导人的外交议程。特别是对中国和东盟这样山水相邻但又有着较复杂安全关系的双边关系来说，非传统安全合作的作用至关重要。

双边安全关系的复杂性主要体现在以下两个方面。

（一）传统安全问题在短期内难以解决

这里的传统安全问题主要是指中国与东盟间的南海岛屿主权争端。之所以说难以解决，是考虑到如下因素：

第一，该问题涉及六国七方（中国大陆与台湾地区、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚），远远复杂于双边的领土主权。有些国家试图在东盟的名义下联合起来，以一个声音对中国说话，但事实上它们内部之间也有利益冲突，越南对几乎所有的南海岛屿提出了主权要求，这就与其他同盟国家的立场相冲突。如果真要进入“多对一”式的双边谈判，东盟内部相关国家的立场协调将会是一个问题。

第二，争议区域太过重要，谁都不愿意做出让步。南海诸岛主权争议主要涉及双重利益：一是战略与安全利益，此海域是重要的海上通道，谁控制了谁就扼制住了东亚地区的咽喉；二是经济利益。争议岛屿涉及面积广大的领海、毗连区与专属经济区，而南海地区又恰恰蕴含有丰富的油气资源。在海洋时代，谁都不能忽视海洋资源对一个国家的意义。如越南提出，2020年要把目前海洋经济产值占国内生产总值的47%～48%增加到53%～55%，海洋经济的出口额要达到全国出口额的55%～60%。^[1]在这一背景下，相关声索国都很难做出妥协。

第三，主权争议过于敏感，双方谁都不敢做出让步。中国与相关东盟国家都是正处于进行时态的现代民族国家，还没有像西欧国家那样进入后现代国家的行列。在现代民族国家中，领土及其主权不但是一个国家的重要属性，更被赋予了民族尊严的重要功能。在这种情况下，任何一个现代民族国家的政府都不愿意冒着失去合法性的风险轻易让步。

以上因素决定了中国东盟间的领土主权争端在较长时间内都无法解决，甚至连模糊主权归属的共同开发也难以进行，能够做到搁置争议、管控分歧与冲突可能是能够实现的最好状态。

（二）非传统安全挑战越来越突出

与此同时，中国和东盟间的非传统安全问题却越来越突出。特别是自20世纪90年代中后期以后，几起重要的事件使双方均意识到非传统安全问题的重要性。

第一是1997年爆发的东亚金融危机。在东亚金融危机之前，东南亚国家一向被视为发展中国家的发展典范。但是，金融危机的冲击不但使得这些国家的经济受到重创，而且还使其中一些国家陷入严重的政治和社会危机。在危机的始发地泰国，大批工