国际河流（International Rivers）指流经或分隔两个和两个以上国家的河流，^[1]具有流经多国、影响波及流域各国的整体性和共享性特征。^[2]国际河流所特有的这一生态边界与政治边界不一致现象可能导致国家在主权原则、水资源所有权与分配、安全及环境等方面发生冲突，使其成为公共资源困境的典型代表，即一方的使用意味着他方潜在利益的减少，并突出表现为国际河流上游的污染、取水及水坝拦水会直接影响下游的水质和水量。^[3]鉴于国际河流水资源开发的这种跨国性特征，水电大坝建设已不单纯是一个国家内部的问题，而成为一个多行为体参与、多利益诉求交织的国际问题，^[4]而且各方对国际河流水资源开发方面的争议出现了从共享水量向共享水资源开发利益的转变。^[5]特别是伴随着国际河流水电开发的不断推进和人们环保意识的增强，水电大坝建设对环境和社会所产生的负面效应逐渐受到各方重视，上下游国家围绕国际河流水资源开发所产生的矛盾与分歧不断凸显，并已超越单纯的技术层面，呈现出明显的政治化与安全化的趋势，成为一个备受关注的非传统安全问题。当前，国际社会已就建立覆盖全流域的水资源开发综合治理机制达成共识，但在实践中，各方围绕水资源开发的成本与收益分配问题所引发的争议，成为国际河流水资源开发治理能否建立以及取得成效的关键。

中国拥有的国际河流和跨境共享水资源数量均居世界前列，且是多条重要国际河流的发源国，跨境水资源开发已成为影响中国与周边国家间关系的一项重要非传统安全议题。^[6]其中，大湄公河^[7]尤为突出。从地理上看，中国地处上游，且正处于经济快速增长时期，水电资源需求巨大。水资源的战略价值及其在开发和使用中所表现出来的“零和”性质，使得下游国家在该问题上对中国频频发难，已经成为影响中国与下游国家间关系的重要因素。目前，大湄公河尚未建立覆盖全流域的水资源开发治理机制，伴随着流域各国对水电资源需求的增强，构建合理的利益分配机制，对于促进次区域经济、生态和民生的协调发展，为中国的和平崛起营造良好的地区环境，具有重要的理论和现实意义。

一 大湄公河水资源开发的新趋势

当前，全球的水电开发极不均衡。西方发达国家水电开发的高峰时期已经过去，其国内最经济的水电开发坝址也已基本开发完毕，进一步大规模开发水电的潜力有限，目前面临的主要问题是修复河流生态。^[8]而对于发展中国家和正处于经济转型期的国家而言，水电是非常有效的、清洁的可再生能源，水坝建设可以带动国内基础设施的建设和工业发展，而水电贸易能够增加外汇收入，这将有助于改善国家的经济面貌、减轻贫困程度。正是由于水电在促进区域发展和消除贫困方面所具有的重大意义，2009年，世界银行在对水电开发进行了持续多年的全面评估后推出《水电发展方向》（Directions in Hydropower）的报告，宣布正式重新投资水电。

作为一条著名的国际河流，大湄公河丰富的水能资源为流域国家进行水电开发提供了有利条件。大湄公河发源于中国青海省玉树藏族自治州，干流全长4880公里，流域面积81.1万平方公里，流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南6个国家，以长度计为世界第六大河流。流域内蕴藏的水能高达9.006×10⁷千瓦，可开发利用量为6.437×10⁷千瓦，水电开发潜力大，但分布极不均衡。从区域上看，水能资源主要集中在老挝、中国（云南）和柬埔寨。^[9]这三个国家对水电大坝的建设也最积极。然而，湄公河干流的水电开发始终伴随着质疑与反对，尤其是在2010年下游遭遇干旱后，人们就格外重视水资源的开发和利用及其对流域生态环境、渔业及农业生产的影响，湄公河水资源治理日益成为次区域开发中一项重要的非传统安全议题。事实上，这些都不是新出现的问题，早在20世纪90年代中期，下游国家就成立湄公河委员会（MRC，以下简称湄委会）对上述问题进行国际协调与管理，只不过在当前的新形势下，呈现出了新特点和新趋势。^[10]

第一，相关方主张利益分享，水资源治理的难度有所增加。

2012年11月7日，老挝境内沙耶武里水电站正式开工建设，这是下游湄公河干流上的首座大型水电站，该项目的启动标志着湄公河水资源开发进入“后沙耶武里”时代。利益相关者对水电开发的态度从之前的反对建