对于中国而言，东南亚海盗问题是一种典型的外源性非传统安全威胁。所谓外源性，是指那些源自中国的地缘疆界之外的非传统安全问题。具体而言，此类非传统安全问题具有以下四点特征：其一，威胁主体的模糊性，非国家行为体乃至个人都可能成为威胁主体；其二，威胁演化的复合性，在特定条件下，会与传统安全威胁相互转化；其三，安全治理的时滞性，即应对之策通常需要经过相当长一段时间才会取得明显的成效；其四，意识形态的干扰性，在理论上行得通的治理方案，还要兼顾意识形态因素的干扰。这四点特征为东南亚海盗问题的分析和应对提供了有益的参照。

自2004年以来，新加坡、马来西亚和印度尼西亚等国开始在马六甲海峡联合巡逻，使该海峡的海盗活动趋于减少。但是，东南亚海域的海盗并未遭受实质性的打击，部分区域的海盗活动相对趋于频密，同时海盗活动也呈现出新的动向。这不仅给中国应对这一外源性非传统安全问题增加了新的变数，而且加剧了治理该问题的不确定性与复杂性。

一 东南亚海盗问题究竟特殊在哪里

从非传统安全的视角来看，治理东南亚海盗问题至少有以下三点特殊之处。

首先，转化为传统安全问题的概率很高。与索马里海盗问题相比，东南亚海盗的安全治理涉及主权问题，因而显得尤为复杂。2004年，时任美国太平洋司令部（United States Pacific Command，USPACOM）司令的托马斯·法戈（Thomas Fargo）曾经提议由美国与东南亚国家联合派遣舰队打击海盗，但是马来西亚出于维护主权的考虑，拒绝了这一提议。相比之下，南中国海的海盗问题就更为棘手了。无论中国还是越南等东南亚国家，要想在南中国海海域实施定期护航，不仅需要与涉及南海主权争端的各国达成决议，还涉及南中国海的争议海域的管辖权问题。在近期恐怕难以达成实质性的协议，更不用说在南中国海联合巡逻了。

其次，受到意识形态因素的干扰。在索马里海盗问题上，各国已经通过合作在很大程度上实现了安全治理。但是，在东南亚区域，即使安全治理方案在理论上行得通，也必须考虑意识形态因素的影响。比如，部分东南亚国家对美国参与安全治理心存疑虑，担心美国借此在东南亚地区扩张势力。无独有偶，也有一部分东南亚国家对中国参与心存疑虑。因此，南中国海区域的反海盗机制，一直没有得到妥善的落实。

最后，安全治理相对滞后。尽管新加坡、马来西亚和印度尼西亚等国已在马六甲海峡实现了联合巡逻，但是该地区的海盗问题并未因此得到解决，只是转移到其他安全治理更为薄弱的区域。与全球其他海盗活动频繁的区域相比，东南亚地区的海盗治理已显滞后。比如，现有预警机制的有效性、海岸巡逻力量的反应速度，以及对海盗的追踪能力，都存在不同程度的问题。

二 东南亚海盗问题的新动向

由于国际社会的日益关注，海盗劫掠事件自2010年以来持续减少。2013年1～11月，东南亚海域的海盗劫掠事件共计121起，其中已遂劫掠114起，未遂劫掠7起。^[1]与此同时，海盗也相应改变了策略，海盗问题因而呈现出新的动向，也愈发呈现出外源性非传统安全威胁的特征。

首先，海盗劫掠转向了其他海域。尽管近期马六甲海峡的海盗活动明显减少，但是，印度尼西亚海域的海盗活动却相对趋于频密，有增无减。印度尼西亚已成为受海盗和武装抢劫危害最严重的国家。^[2]据报道，印度尼西亚东加里曼丹省（East Kalimantan）的锚泊地逐渐成为海盗袭击的重灾区，尤其是该地区的巴厘巴板（Balikpapan）、三马林达（Samarinda）与塔巴尼奥（Taboneo）。^[3]例如，2013年5月12日凌晨4点15分，一艘中国杂货船（国际海事组织船舶编号9637416）在印度尼西亚的塔巴尼奥停泊时，遭遇5名海盗的持刀劫掠；^[4]2013年1月22日凌晨2点，一艘中国的化学品运输船（国际海事组织船舶编号9565637）在印度尼西亚海域停泊时遭遇海盗劫掠，该船的发动机零件被盗，直到海盗逃遁都没有引发警报，直到该运输船进行发动机维护时，才发现发动机零件被盗；^[5]2013年6月19日凌晨2点55分，另一艘中国货船（国际海事组织船舶编号9477244）在印度尼西亚东加里曼丹省海域停泊时，遭到5名持刀海盗的劫掠。^[6]

其次，海盗劫掠的重点转向牟取船只的财货，而不是劫持人质并索取赎金。近期，海盗劫掠的重点是船只运载的货物、发动机零部件以及船员的私人财物