土地合理开发和利用、土地财产权益保护和土地利用利益公平分配、土地生态环境建设和改造是新时期国家发展必须重视的重要问题，也是非传统安全研究必然涉及的重要领域。

我国人多地少，人口中有2/3是农民。合理利用土地，维护土地资源安全既是由我国的具体国情决定的，也是我国经济社会可持续发展的保证。土地管理改革通过合理调整人地关系扩大土地的经济供给，是保障我国土地资源安全的有效途径，也是保障改革取得预期效果的关键举措。

一 中国土地改革的历史回顾

（一）新中国成立初期

新中国成立初期，我国土地改革通过“打土豪，分田地”，使我国广大贫下中农真正拥有了自己的土地，实现了“耕者有其田”，农民的生产积极性空前提高，开创了新中国成立初期我国农业蓬勃发展的新局面。与1949年相比，1952年全国的农业总产值增长了48.5%，主要产品产量大大超过了新中国成立前的最高年产量。^[1]

（二）人民公社时期

到1958年，随着人民公社的建立，农村土地归农村集体经济组织所有。在人民公社时期，一方面，通过农产品的“统购统销”形成工农业产品价格的“剪刀差”，实现了“工占农利”，为我国的工业化积累了建设资金，为我国迅速建立独立完整的国民经济体系做出了积极的贡献。据统计，在农村人民公社期间，我国农村为工业化建设提供了约5400多亿元的资金，年均210多亿元。如果我们将考察的范围扩大到建国头40年，则农业累积为工业化提供了近一万亿元的建设资金，占同期国民收入全部累积额的22.4%，平均每年高达近250亿元。若按每个农业劳动力平均计算，人民公社时期每位劳动力年均向国家提供的剩余价值多达80余元^[2]。另一方面，由于土地归集体所有，农业经营从原来的小农经济转变为集体经济，土地规模经营成为现实，农田基本建设和水利建设能够统一规划，统一施工，大大改善了农业生产条件，也促进了农业机械化，现代化水平明显提高。在人民公社时期，除了灌溉面积增幅为0.62外，其他农业现代化的重要指标均有十几倍、几十倍甚至上百倍的增长，譬如农村用电量增长了282.5倍，农机总动力的增幅也达到了135.9。粮食产量几乎每5年增加近5000万吨，由1958年的2亿吨增至1982年的3.5亿吨，增长75%，保持了略高于人口增长速度（同期我国人口增加56%）的发展势头^[3]。但是，由于农业生产关系超越了生产力发展，农业经济分配在很大程度上出现了平均主义，农业生产过程中出现了“晚出工，早收工，中午休息三点钟”等赖、懒、磨现象，“干多干少一个样”使广大农民的生产积极性大打折扣，直接影响到农业生产力和农业经济效益的提高。在有的地方，农民辛苦劳动一天的工分折算成工资还不到0.1元。

（三）20世纪80年代农村土地改革时期

改革开放以后，我国实行“家庭联产承包责任制”，农民再次获得农村土地自主经营权，农产品分配实行“交完国家的，缴足集体的，留下都是自己的”。土地承包到户，多收多得，调动了农业生产者的积极性，为我国农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国的农业生产和农民生活。家庭联产承包责任制的实行，解放了我国农村的生产力，开创了我国农业发展史上的第二个黄金时代。1978～1984年我国粮食总产量从6095亿斤增加到8146亿斤。粮食产量的提高和农业基础的稳固为国民经济的发展奠定了坚实的基础，为农业劳动力的转移提供了条件，促进了农村工业化和乡镇企业的发展。乡镇企业1991年吸纳农村富余劳动力344万人，1992年972万人，1993年达到1764万人，1995年后由于城市化发展，乡镇企业吸纳的农村富余劳动力有所减少，从1995年的844万人降低到2000年的116万人。全国乡镇企业总产值在1990年达到8462亿元；2000年为116150亿元，比1995年增加68.5%。1990～2000年全国乡镇企业总产值增加约12.7倍，平均每年递增29.9%。2000年全国乡镇企业完成工业增加值18812亿元，全国国民经济工业增加值中47.3%是由乡镇企业创造的。2000年全国乡镇企业增加值在农村社会增加值中的比例达到64%，占全国国民经济增加值的30.4%。2000年乡镇企业的出口总额占全国商品出口总额的42%。2000年农民从乡镇企业得到的人均收入为760元，占农民人均纯收入的33.7%^[4]。但是，自从实行家庭联产承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有人口平均分配，把整块土