就业服务是就业保障的重要内容。西方国家在失业保险制度建立之初，就颁布就业服务的法律法规，促使就业服务和失业保险制度的结合，从而提升应对就业问题的能力。改革开放以来，随着中国就业体制的转变，下岗工人、灵活就业人员、弹性就业群体、大学生失业群体、临时用工人员不断增加。根据《中国民生发展报告2013》，2012年中国城镇人口失业率为4.4%～9.2%。可见，失业问题已经成为影响中国社会经济发展的关键问题。在失业保险制度的完善上，研究者主要从失业保险制度的基金结余、失业保险促进就业功能的优化、西方国家失业保险制度的发展等方面进行分析；在就业服务制度的完善上，研究者主要从公共就业服务制度的均等化、西方国家公共就业服务的发展、不同群体公共就业服务的发展进行分析。应对失业问题需要失业保险制度和就业服务的联合实施。本报告在回顾中国失业保险制度和就业服务发展的基础上，总结归纳已有制度存在的问题，然后分析典型国家就业服务和失业保险制度的发展经验，最后提出完善中国就业服务和失业保险制度的对策建议。

一 就业服务与失业保险制度的关系

（一）就业服务和失业保险是就业保障的重要组成部分

失业治理政策包括主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。主动的失业治理政策表现为改善劳动力的供给质量政策、劳动力市场修复政策、提高经济活动水平；被动的失业治理政策表现为失业保障和失业救济。^[1]就业服务属于主动的失业治理政策，包括职业介绍、职业发展、职业咨询等。职业介绍是那些由职业介绍机构向失业者介绍工作的服务的总称；职业发展是为了预防失业而采取的加强和改善失业者人力资本的各种服务的总称；职业咨询是由政府、NGO等组织向劳动者提供的就业咨询帮助服务。失业保险则属于被动的失业治理政策。失业保险制度是国家通过立法强制实行，由社会集中建立基金，对非因本人意愿中断就业而失去工资收入的劳动者提供一定时期物质帮助及再就业服务的一项社会保障制度。因此，就业服务和失业保险成为失业治理政策的重要组成部分。

对于促进就业而言，就业服务和失业保险不可或缺。就业服务和失业保险均有促进就业的功能。就业服务促进就业的功能通过服务供给来实现，失业保险促进就业的功能通过经济支持来实现。无论是服务供给还是经济支持，对失业者来说都非常重要。西方国家在建立失业保险制度之初，就出现了就业服务，如英国。中国就业服务和失业保险制度是伴随就业机制的转型而出现的。随着就业机制由计划经济向市场机制的转变，为失业者提供就业服务的劳动服务公司开始出现；随着失业者数量的增多，为失业者提供经济支持的失业保险制度也开始出现。可以发现，无论在中国还是西方国家，就业服务和失业保险制度均成为应对失业问题的重要政策工具，而就业服务和失业保险制度则构成这些国家就业保障制度的重要内容。

（二）就业服务和失业保险相互促进

一方面，就业服务对失业保险产生促进作用。随着职业介绍、就业指导、职业培训的开展，劳动者的劳动能力有所提升，从而增加劳动者的就业机会，保障劳动者就业的稳定。尤其是当职业培训能有效改善劳动者素质时，劳动者拥有工作机会的可能性就越大。当劳动者通过就业服务参加工作之后，劳动者需要为失业保险制度的运行提供经济支持，即承担缴费供款责任。劳动者的缴费供款为失业保险制度的运行提供了经济支持，从而促使失业保险制度的可持续发展。

另一方面，失业保险促进就业服务的发展。失业保险制度具有保障基本生活、促进就业和防止失业的功能。^[2]失业保险制度促进就业功能的发挥可通过将失业保险基金用于购买就业服务来实现，而该功能的发挥则促进了就业服务的供给。如在德国失业保险基金支出中，除60%用于失业保险金给付外，余下的40%部分被用于职业介绍、职业培训及其补贴、补助企业雇佣等促进就业的工作上。^[3]

二 中国就业服务与失业保险制度的发展变迁

（一）就业服务的发展

20世纪80年代，中国就业服务开始出现，这一阶段就业服务的发展主要表现为劳动服务公司的发展。1980年全国劳动就业工作会议提出劳动部门介绍、自愿组织和自谋职业的“三结合”就业方针。1981年颁布的《关于广开门路、搞活经济、解决城