教育涉及千家万户，惠及子孙后代，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼，是民生之首。教育服务是保障人民教育需求、调节社会分配的社会服务，具有鲜明的社会保障属性。建立健全社会保障体系，要求完善教育服务体系，提高教育服务质量，切实保障人民群众受教育的权利。

一 教育服务与社会保障

教育是教育者对受教育者身心施加影响的社会活动，教育提供的不是有形的物质产品，而是一种具有服务性质的实践活动。在教育服务过程中，通过教育者和受教育者的共同劳动，使受教育者的德、智、体等方面得到全面发展。^[1]关于教育服务的属性，国内外有过较长期的争论，包括传统福利主义政策范畴内的教育福利，新自由主义学派影响的教育“产业化”“市场化”，以及纳入WTO服务贸易总协定的教育服务贸易等。^[2]从理论上说，教育服务在消费上具有一定的竞争性和排他性，教育服务既有事业的属性，是一种重要的公共服务，也有产业的属性，是服务业的重要组成部分。^[3]但是，教育服务的属性本质上是一个实践问题，即教育服务的属性主要依赖被提供的方式，如果教育服务由政府以免费的形式向社会公众提供，那么此种教育服务就是公共产品，如果教育服务由市场提供，且以缴费作为接受服务的条件，那么此种教育服务就是私人产品。

不管是何种形式提供的教育服务，都具有鲜明的社会保障特征，这是由教育服务的特点决定的。第一，教育是提高人的素质、促进人的全面发展的根本途径，教育涉及所有人，接受教育是每个人获得发展的基本前提，教育需求是人的基本需求，公民的受教育权利必须得到切实保障。1948年《世界人权宣言》明确指出：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。”1966年《经济、社会、文化权利国际公约》又进行了重申。我国传统文化中所讲的“有教无类、因材施教、人人成才”，也贯穿了人人皆有接受教育权利的思想。第二，教育能提高劳动者的“配置能力”（指劳动者发现机会、抓住机会，使既定资源得到最有效配置，从而产出增加的能力），使劳动者减少失业风险并获得更高的收入。正在征求意见的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》即把教育救助与医疗救助、住房救助一起纳入专项救助之中，其实，相比于对成年人的各种补偿性社会保障政策，投资教育是最有效的反贫困政策。第三，教育是规范人的行为、促进社会和谐的重要政策工具。很多研究证明，投资教育不仅可以提高劳动生产率，而且可以改善人的社会行为，对于公共健康、社会治安、环境保护、家庭生活、政治参与等都有改善作用。第四，教育是调节收入分配的重要工具。教育公平具有起点公平的意义，是社会公平的重要基础，人们常说，收入不公影响人的一时，教育不公影响人的一生。接受教育可以提升个人参与平等竞争的能力，有助于促进社会纵向流动。许多研究发现，在大多数国家，教育收益率都随着经济发展而逐渐提高，并超过物质资本的投资收益率。^[4]

基于此，为全体公民提供数量充分、质量可靠和成本合理的公共教育服务，是政府正确履行职能的基本要求。与一般的社会保障项目相比，教育的保障功能更加积极，也更为复杂。如果说社会保障制度仅仅是解决生存危机的预防性措施，那么教育才是更加全面的、公平的和可持续发展的，是更加积极的保障措施，也是符合科学发展观要求的、以人为本的、促进经济社会协调发展的公共政策。养老保险等社会保障制度的运行，主要是资金的筹集、运营和发放的金融过程，而教育则需要在资金运行过程中把重点放到如何提供高质量的服务上，服务的数量布局、分配也至关重要。因为这关系服务的效率，更关系服务的公平性。因此，教育不同于社会保险追求参保与受保双方的权利与义务的双边对应关系，更需要平衡资金保障、服务提供和福利服务权益公平、公正的“大三角”关系。^[5]围绕这一要求，许多国家都对教育活动有严格的规定，特别是对以营利为目的的教育活动有严格的限制。我国《教育法》规定，“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。《义务教育法》规定，“国家实行九年义务教育制度，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童