特殊的地理位置、复杂的气候和地形、广袤的疆域面积，使中国成为世界上自然灾害最为严重的国家之一。中国自古就有与各种灾害顽强抗争的漫长历史，积累了防灾、抗灾、减灾和灾后重建的丰富经验。新中国成立后，政治条件和社会环境发生了根本性的变化，党和政府把领导人民战胜自然灾害当作一件大事来抓，不断提高对自然的认识，探求自然界的规律，并颁布了一系列的方针、政策，明确提出了“以防为主，防救结合”“以救人为第一”“依靠科学技术救灾”等防灾救灾思想，确立了“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主”的救灾体制，形成了“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾方针，以保护人民生命财产安全及现代化建设成果。灾害救助服务作为主要由政府提供的一项基本公共服务，旨在避免公民因遭遇灾害而暂时陷入生活困境，保障受灾人员基本生活，稳定灾区社会秩序。全面建成小康社会，实现中国梦，必须整合政府、社会、市场等多方力量，努力健全和完善灾害救助服务。

一 当前中国自然灾害救助服务的主要内容

近年来，全球重特大灾害频繁发生，全球气候变化对中国的影响日益明显，灾害频次不断增加、灾害损失增加趋势明显、灾害风险形势日益严峻。党和国家坚持以人为本的执政理念，高度重视救灾工作，救灾应急体系不断完善，救灾资金投入不断增加，救灾范围不断扩大、救助项目不断增加、救助标准不断提高，灾害救助服务体系逐步建立和完善（见表1）。

表1 21世纪我国自然灾害基本情况

灾害救助服务的提供主体，目前主要是各级政府尤其是中央政府，随着社会力量的发展和逐步介入，各类社会组织和志愿者也开始参与灾害救助服务的提供。以自然灾害的发展阶段来看，灾害救助服务可分为应急救助和灾后生活救助。表2主要介绍政府提供的灾害救助服务。

表2 21世纪我国自然灾害救助基本情况

应急救助服务，是按照《自然灾害救助条例》的规定，转移安置受灾人员，并提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等，保障受灾人员基本生活。比如台风灾害应急救助，目前按照人均90元的标准帮助紧急转移安置人员解决基本生活困难，其他灾害应急救助的标准为人均230元。^[1]

灾后生活救助服务，目前的主要项目包括：居民住房倒塌重建补助、冬春生活困难救助、旱灾临时生活困难救助、过渡性安置、因灾遇难人员抚慰金和受灾人员心理救援。

（1）居民住房倒塌重建补助。近年来，灾区倒塌民房恢复重建中央补助标准不断提高。1949～2001年，倒房的补助标准为洪涝灾害为65元/间，地震灾害为200元/间；2002年两项补助标准分别提高至300元/间、500元/间；2006年两项补助标准合并为600元/间；2007年又提高至1500元/间。2008年低温雨雪冰冻灾害后对倒房困难户重建住房每户补助5000元。国务院《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》规定，中央财政提高因灾倒损民房恢复重建补助标准，对倒房户户均补助1万元、损房户户均补助1000元，高寒、寒冷地区户均补助标准则对应提高到1.4倍。

（2）冬春生活困难救助，重点是解决受灾人员冬春期间口粮、饮水、衣被、取暖、医疗等基本生活困难。救助的基本时段是，冬令救助为12月起至次年2月，主要是春节期间的救助；春荒救助为3～5月，辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古等一季作物区则要到7月。目前，冬令、春荒救助人均口粮补助标准为90元。

（3）旱灾临时生活困难救助，对因旱灾造成生活困难的群众，按照人均60元标准安排补助资金。

（4）过渡性安置，指在应急救助阶段结束后、恢复重建完成之前，对于基本生活依然存在困难的受灾人员给予一定时期的救助。^[2]2008年汶川地震后，我国提出“过渡性安置”的概念，根据不同时段受灾群众生活所需，国务院及时出台了临时生活救助、后续生活救助、“三孤”人员救助安置^[3]等政策，并规定后续救助政策到期后，对于生活困难需救助的灾区群众，分别纳入城乡低保、农村五保供养和冬春灾民临时生活困难救助制度，保障其基本生活。《汶川地震灾后恢复重建条例》将上述做法以条例的形式明确下来，并在后续灾害救助中得到延续和适用。实践中，除了发生巨灾之外，在其他重、特大灾害救助中，过渡性安置的对象主要是“因灾房屋倒塌或严重损