养老问题是政府当前十分关注的重大民生问题之一，与群众利益密切相关。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”^[1]。党的十八大为我们深化改革指明了方向，养老服务事业建设进入一个提速发展的崭新时代。近年来，山东省委、省政府认真贯彻落实中央文件精神，高度重视老年服务事业的发展，把加快推进社会养老服务体系建设作为保障改善民生和优化经济结构的重要措施，摆上重要日程，养老服务事业发展取得了初步成效。在新的历史时期认真总结经验，梳理山东省老年服务事业发展脉络，找出问题和不足，对养老服务事业发展具有重要的现实指导意义。

一 山东省养老服务事业发展的历程、现状与取得的成效

1.山东省养老服务事业发展的历程与现状

我国养老服务事业的建设和发展经历了市场逐步让渡给社会^[2]的渐进的变迁过程，山东省养老服务事业的建设和发展也正在经历这个过程。

2000年，民政部提出了“社会福利社会化”政策，养老服务在社会力量参与之下日益活跃起来。2006年2月，国务院转发了10个部委《关于加快发展养老服务业的意见》（以下简称《意见》），政府试图通过一系列相关政策把社会福利社会化的体系逐步完善起来。《意见》中，“养老服务业”作为一个专门用语被明确提出来，它是指为老年人提供生活照顾和护理服务、满足老年人基本生活需求的服务行业。2008年2月，全国老龄办、发改委、民政部等10个部委联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》^[3]，提出了“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式”。随着人口老龄化进程的加快，愿意到养老服务机构长期住养的老年人数量不断增加，同时养老服务需求开始出现分化^[4]。养老服务经历着从封闭走向开放，从市场逐步让渡给社会的一个变迁的过程。

党的十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务”。2011年，民政部提出要“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”^[5]。为加快推进全国养老服务事业的发展，2011年12月，国务院办公厅又印发了《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》^[6]（国办发〔2011〕60号），提出到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。

山东省委、省政府高度重视养老事业的发展，根据中央文件精神和山东的实际情况，先后多次制订和下发养老服务事业发展的文件，对全省养老事业发展规划和具体工作进行指导。2010年，山东省委、省政府联合下发《关于进一步加快老龄事业发展的意见》（鲁发〔2010〕22号）；2012年6月、12月山东省政府先后下发《山东省社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》（鲁政办发〔2012〕45号）、《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（鲁政发〔2012〕50号，以下简称《意见》）。其中，《意见》明确了养老服务在建设规划、土地供应、资金投入、民办公助、税费减免等方面的一系列优惠扶持政策，为激励社会力量参与社会养老服务体系建设创造了良好的政策环境。比如，在税费减免政策方面，对养老机构免征五种费、六种税。仅城市基础设施建设配套费一项，每年就可减免10亿元。目前，山东省的这个《意见》是全国最全面、最系统、力度最大的一份文件，被民政部转发全国。

依据上述文件精神，山东计划从2013年起到2015年，省财政每年投入不少于10亿元专项资金，用于支持社会养老服务体系建设。其中，对东、中、西部地区符合条件的非营利性养老服务机构，用房自建的按核定床位分别给予每张床位4500元、5500元、6500元的一次性建设补助；对改造用房和租赁用房的，按核定床位数分别给予每张床位2000元、2500元、3000元的一次性改造补助。对已运营、符合条件的民办非营利性和公建民营养老服务机构，按实际入住人数连续3年给予运营补助，其中对自理、半自理