一 发展成效及面临的问题

河南省地处中部地区，是一个发展中省份，工业化、城镇化水平一直低于全国发展水平。进入新世纪，特别是在2004年人均GDP突破1000美元后，河南省进入了工业化、城镇化加速发展阶段。2012年，河南省第二、三产业占比达到87%，城镇化率42.4%，分别比2004年提高了6.3和13.5个百分点，年均增长0.8和1.7个百分点，高于全国平均水平0.4和0.3个百分点。在工业化、城镇化快速推进的同时，河南省农业基础地位不仅没有削弱，而且得到进一步的加强，粮食产量连年增长。2012年，河南省粮食产量1127.7亿斤，2013达到1142.74亿斤，比2004年增加290.74亿斤，增长了34.12%，年均增长3.3%，连续10年创新高，连续8年超千亿斤。

河南在工业化和城镇化快速发展时期实现粮食“十连增”，主要在于省委省政府高度重视，始终把维护国家粮食安全作为政治责任；通过集约利用土地资源，在一定程度上满足了建设用地增加和耕地保护的双重需求；在农业劳动力大规模外出务工的同时，促进农业现代要素投入，提高了土地产出率。但是，随着工业化、城镇化进程的推进，粮食生产能力的持续提高面临严峻挑战。

（一）主产区进入工业化和城镇化加速推进阶段，耕地保护的压力越来越大

根据《中原经济区规划》，到2020年，作为全国重要的经济增长板块，中原经济区工业化、城镇化要达到或接近全国平均水平。正在研究制定的全国城镇化发展规划提出，2020年全国城镇化率将在目前52.6%的基础上达到60%。2012年河南省城镇化率为42.4%，按照《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》，未来一个时期，河南城镇化率保持年均增加2个百分点、年均增加200万人口的速度，到2020年河南城镇化率将达到58%，与全国平均水平差距有望缩小到2个百分点左右，实现“达到或接近全国平均水平”的要求。

按城镇化年均提高2个百分点，年均新增加200万人口，人均城镇工矿用地125平方米计算，河南省每年城镇化建设合理用地需求约为37.5万亩，再加上交通用地、水利设施用地等其他建设用地，全省各项建设新增用地需求每年为80万亩。按此推算，未来3年就需要占用240万亩耕地，到2020年就需要占用640万亩。但中原地区开发历史悠久，开发程度高，河南垦殖率高达48%，土地后备资源十分有限。目前我省土地后备资源仅251.95万亩，且主要分布在豫南的丘陵山区，开发成本高、利用难度大。空心村、砖瓦窑和建设用地废弃地整理潜力也越来越小，农村宅基地整理又面临着较大的经济成本和社会、政治成本。在后备资源有限的条件下，满足建设用地需求，就要求加快新型城镇化进程，加快农民向城镇的持续稳定转移，同时加快农村建设用地的整治复耕，保证农村耕地增加的面积大于城镇周边耕地减少的面积。但是，农村土地整治复耕及其指标向城镇转移的体制机制尚不健全，推进的难度也比较大。

如果考虑省内主要农区的发展状况，耕地保护问题就更令人担忧。商丘、信阳、周口和驻马店等黄淮四市是河南的主要粮产区，耕地面积占全省的40%，粮食产量占48%。但同时这一地区也是传统农区，经济社会发展水平一直低于全省平均水平，与中原城市群地区差距更大。2012年，人均GDP仅相当于全省平均水平的62.5%，相当于中原城市群地区的47.9%；一产占比高达25.85%，比全省平均水平高13个百分点，比中原城市群地区高17.3个百分点。由于发展水平低，该类地区一直承担着很大的发展压力。当前，随着工业化、城镇化的深化发展，尤其是地区之间产业转移步伐的加快，传统农区迎来工业化的浪潮，开始通过承接产业转移扩张经济规模。然而，在区域经济发展中，低梯度地区承接高梯度地区的“落后”是必然的，而“承接落后”就意味着必须以这一地区相对富集的土地、劳动力资源和环境容量为代价来发展经济，而这一切最后难以避免地要伤及农业和粮食。

表1 2012年黄淮四市主要经济指标

但是，作为产粮大县，在国家不能对其发展权进行完全补偿的情况下，地方政府就不能不承担发展的压力，因而就难以遏制这种发展的冲动。在工业化浪潮还没有波及传统农区时，他们在产业发展中没有别的选择，或者说少有别的选择，还能在支农惠农政策的诱导下坚持重农抓粮；一旦有了承接产业转移哪怕是承接落后产业转移的机会，他们有了更多的选择，就不可能再像以往那样，把