一 社区社会组织发展的制度环境

（一）宏观鼓励与微观约束并重

从宏观上说，目前的制度环境是有利于社会组织生长的。首先，宪法和党的基本政策，把结社自由作为公民的基本权利，对社会组织持积极的态度。其次，国家推行社会主义市场经济，进行社会管理体制改革，深化基层民主，加强社会建设，客观上也为社会组织的发展创造了良好的制度空间。比如政府职能转变，不少公共服务职能转交给了相关的社会组织。但从微观制度环境方面看，现行社会组织方面的法律、规章、条例等，绝大多数都是管制性规定，很少有鼓励性的条款，基本导向是对社会组织进行控制和约束，不利于社会组织发展。

（二）分级登记与双重管理并行

《社会团体管理条例》（以下简称《条例》）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立了目前中国政府管理社会组织的基本框架，即“分级登记、双重管理”的管理模式。“分级登记”就是县级以上人民政府的民政部门分别负责同一层级的社会组织登记管理。根据这一体制，社会组织只能在登记管理机关管辖区域内活动，跨行政区域活动的社会组织由所跨行政区域的共同上级政府的民政部门审批。“双重管理”就是社会组织接受民政部门登记管理，还必须有业务主管单位（俗称“挂靠单位”），并接受其管理。社会组织的业务主管单位也实行分级原则，原则上其行政层级与登记管理机关相同。“双重管理”的体制一方面导致了社会组织的多头管理格局；另一方面对于一些规模小、力量薄弱的社区社会组织往往因为“婆婆”难寻，而难以合法成立。虽然“双重管理”制度设计的初衷是实行双重审核和双重负责的“双保险”机制，但由于民政登记主管部门与业务主管部门对同一社会组织的很多管理职能重叠，易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞，未必增强了政府对社会组织的领导能力。

（三）制度剩余与制度匮乏并存

党的政策和法律规范共同构成社会组织的基本制度环境，这是我国社会组织发展制度环境的一个重要特征。一方面，中央、地方及有关部门制定了众多的法规、规章。另一方面，党和政府还出台了一系列政策文件，与法律规范一样，都是管理社会组织的权威性规范。然而，在众多政策制度的同时，社会组织的管理又存在着许多“真空”地带，特别是现行规定原则性条款比较多，缺乏针对社区类社会组织、行业协会、专业性社团、学术性社团和联合性社团以及志愿者工作的分门别类的管理规定，“一刀切”，缺乏针对性和操作性。缺乏培育发展、政府扶持方面的制度与规定，不适应经济社会发展需要。

二 广州社区社会组织发展现状

（一）社区社会组织发展基本情况

据不完全统计，全市有社区社会组织3000多家，大部分社区都有社区社会组织的存在，数量非常庞大，涵盖了社区福利、社区救助、社区文教、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等多方面社区工作。但在民政部门登记注册的不足500家，登记率不足20%，大量的社区社会组织都没有在民政部门登记注册。从摸查天河区21条街道的情况来看，活跃在不同领域的社区社会组织有近400个，但在民政部门登记注册的仅40个，游离在外的有300多个。在民政部门登记注册的社区社会组织主要是民办学校，幼儿园等民办非企业单位。

目前，广州市社区社会组织主要有三种基本类型。一是按有关部门要求自上而下成立的社会组织。如社区中的老年人协会、计生协会、残疾人协会、义工协会、侨务协会、关心下一代工作协会、社区议事协商委员会、社区消防委员会、社区物业协调委员会、社区志愿者协会、社区爱心社等。这类社区社会组织主要是按照上级有关部门的要求设置的，依托政府，以政府资助为主，基本上没有在民政部门登记注册，仅仅是挂个牌后，在街道和居委会的指导下开展活动。大多数服务管理工作基础比较好的社区，建立的这类组织也就比较多，而且活动开展也比较正常，不少组织还有比较突出的特色。但也有少数社区，这类组织有名无实，形同虚设。二是社区居民自发建立的社会组织。主要有兴趣型的各种书画协会、文娱协会、体育协会、花鸟鱼虫协会、歌舞会等。这类组织既无主管部门，也没有在民政部门登记注册，主要是活跃社区居民的气氛，陶冶情操，最具活力，发展势头较好，是建设和谐社区的