一 最低生活保障制度的产生

1993年，中国的最低生活保障制度率先在上海建立，作为一项创新性的社会救助制度，因其顺应了经济社会发展的需要，特别是当时被作为国企改革的配套性措施，保障了大量失业下岗人员的基本生活，起到较好的社会稳定作用，显示出极强的生命力，随后广东、浙江等省纷纷效仿，最低生活保障制度如星火燎原之势，迅速在全国各省的主要城市中建立起来，一些省、市的农村地区也开始试行最低生活保障制度。1999年，国务院《城市最低生活保障条例》颁布实施，在民政部的大力推动下，尤其是在地方各级政府的重视下，最低生活保障制度在全国各城市普遍建立起来。到2002年，全国的城市最低生活保障人数达到2000多万人，近年来一直稳定在这一水平，最高达到2200万。

最低生活保障制度的产生有着历史的必然性。

首先，建立和完善社会保障制度，是落实宪法和法律精神的要求，是与社会主义初级阶段的基本任务要求相一致的，体现了宪法的基本精神和原则。我国《宪法》（包括1982年《宪法》）总纲中明确规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，在“公民的基本权利和义务”中规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。社会主义初级阶段的任务主要有两个：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。社会保障制度的建立正是完善二次分配、促进社会公平公正的具体措施。

其次，最低生活保障是时代发展的产物。一是随着改革开放的深入发展，特别是从计划经济向市场经济的转变过程中，政府和企业的职责分工日益明确，政府的社会保障及社会救助职责得以明确。通过改革，还原了企业的本色，企业的主要任务是搞好经济生产，计划经济时代，企业“办社会”，由企业承担职工的全部社会保障、社会福利的做法开始转变。最低生活保障制度的建立，从根本上讲是体现政府的社会保障职责，是政府解决社会问题的手段之一，正因如此，在政府的大力推动下，最低生活保障制度取得迅速发展。二是企业改革、改制过程中，打破“终身制”、“铁饭碗”，以及自由择业过程中，失业下岗人员日益增加。

特别是到了20世纪90年代，因为国企改革的深入进行，短期内出现了大量的下岗人员，这些下岗人员本身可以通过失业救济的方式得到救助，但由于下岗造成的家庭困难问题没有较好的解决渠道，在国有企业最为发达的上海，遇到的问题也最严峻，因此，在借鉴国内外有关经验的基础上，上海实施了最低生活保障制度。所以，最低生活保障制度在建立之初，主要任务是作为国企改革的配套措施来实施的。三是随着改革开放以及十多年来经济的发展，国家及地方各级财政积累了相当的财力，特别是中央与地方实施分税制，城市的财政有较强支配能力，为最低生活保障制度的建立提供了经济基础。四是外部环境的影响。最主要的是随着改革开放的不断深入，思想、学术界以及实践工作者的“外向型”思维，对国外经验的学习和借鉴对最低生活保障制度的建立都起到了积极的促进作用，西方福利国家以及社会保障、社会福利、保险制度设计、其思路、原则、方法等，都被加以研究或实践。

最低生活保障制度的建立，产生了以下几个方面的积极意义：一是以法律和制度确定的一项社会保障制度措施，推动了我国现代社会保障制度的发展。社会保障制度的建立是以社会保障法律法规的颁布和实施作为标志，在《城市居民最低生活保障条例》的颁布实施之前，我国出台了针对优抚对象、精简退职职工、城市乞讨人员的救灾措施，多以规范性文件予以发布。之前，没有一部普遍意义上的保障法规，因此，《城市居民最低生活保障条例》以国务院行政法规予以颁布，是一部现代意义上的保障法。保障的方式从原来的临时性救助发展为制度化、规范化。虽然对象是城市居民，但就其保障的对象来看，已经体现了普遍性的原则，这是我国社会保障发展进程中的一次巨大的跨越。正是由于最低生活保障条例的颁布和实施，促进了政府和社会救助相结合的社会救助事