流动人口是在传统计划经济体制向现代市场经济转变条件下，因以户籍制度为代表的社会管理体制变革滞后而“裂变”出来的一个特殊社会群体。改革开放以来，规模庞大的流动人口凭借着卓越的创造力以及地域、文化背景的多元化，为深圳经济快速增长提供源源不断的动力，也为推进社会发展和民主进步作出了不可估量的贡献。但是，由于城市管理体制未能完全调和劳动力自由流动与户籍管理等“社会屏蔽”制度之间的矛盾，诸多社会问题均程度不等地与流动人口问题相关。

一 流动人口管理模式的发展历程

流动人口问题与诸多社会因素相关，但与政府流动人口管理体制关系更密切。在改革开放、市场经济体制、政府职能和执政理念转变的宏观背景下，流动人口管理体制的建构、走向与成型，不可避免地留下了浓厚的时代色彩，也呈现出一定的阶段性特征。虽然不同的管理模式之间有一个相互转化的交叉时期，但大体上还是可以分为防范型（1984～1999年）、综合型（2000～2005年）、福利型（2006年至今）三种既相互区别，又具有一定的内在转换逻辑的流动人口管理模式。

（一）防范型（1984～1999）：以治安防范为政策目标的管理模式

改革开放之初，流动人口管理主要还是保留了计划经济时代留下的传统管理思路，形成了“户籍属地”管理方式下的防范型管理模式。

1.人口背景和社会经济原因

这一时期，受经济因素的影响，各行各业急需大量的外来劳动力，各大城市流动人口快速聚集成为一个共同的特征。深圳流动人口的增长速度与经济的增长速度密切相关，流动人口以社会财富创造者与消费者的双重身份，推动了深圳市场经济的发展，经济的发展与流动人口的增加呈现出相互促进的关系^[1]。从深圳的流动人口状况看，1984～1999年，深圳总人口从74.13万人增加到632.56万人，增加了8倍多，其中流动人口的总数由30.61万人迅速增加到512.71万人，增加了近17倍，流动人口占总人口的比例从41.3%激增到81.05%。从1988年开始，深圳流动人口总数超过户籍人口总数，户籍人口和流动人口分别占总人口的比例呈现出了独特的“倒挂”，到1999年，流动人口与户籍人口的比例已经高达4.28^[2]。

在流动人口大量快速聚集的情况下，许多社会问题凸显出来，如基础设施不堪重负、教育资源匮乏、城市资源环境承载力濒临极限等，其中社会治安问题尤为突出，深圳流动人口犯罪比例甚至高达92%^[3]。同时，政府的社会管理和人口调控能力不足以应对因流动人口膨胀而产生的社会问题，在这种“问题情境”的倒逼下，政府被迫采取了被动的防范型流动人口管理模式。

2.基本框架及相关政策

防范型流动人口管理模式是以公安部门为管理主体，其他相关部门协助，在强化城乡二元架构的基础上，对进入本地域范围且主要以谋生为目的的非户籍人员进行管制。管理手段则是以治安管理为主的控制性和防范型措施，经常性地开展清理整顿行动。与这种管理体制相关，户籍甚至还作为“选择机制”，与资本力量结合在一起，成为建构城市社会空间，并使流动人口更加边缘化的因素^[4]。

1984年深圳市公安局首次颁发文本式暂住证，流动人口凭暂住证可出入深圳经济特区。1985年5月，深圳市政府颁布实施《深圳经济特区暂住人员户口管理暂行规定》。这个具有法律效力的流动人口管理文件标志着防范型流动人口管理模式成型，在其后十余年里，虽然在不断地调整、完善，但根本的管理理念和原则并未发生变化。1985年，为加强流动人口^[5]管理，建立了暂住人口管理员和管理组制度，对流动人口居住的地方进行定期和不定期的组织清理“三无^[6]”人员，仅1985～1988年，各级公安机关清理“三无”人员30万人^[7]。1995年9月，深圳市人大颁布《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》，将暂住人员分为劳务和非劳务进行管理，暂住证由文本式改为卡式，分为《劳务暂住证》和《非劳务暂住证》两种，并规定非劳务暂住证每人每年收取管理费150元，劳务暂住证每人每年收取增容费300元。

3.简要评述

从总体上而言，防范型流动人口管理模式沿用的仍是计划经济体制下的行政管理思路，奉行“谁主管、谁负责，谁聘用、谁负责，谁容留、谁负责”原则，突出特点就是控制性、被动性、临时性，重收费轻管理，重行政轻服务，重当前轻长远^[8]。从效果上看，这种传统的流动人