一 高陵县统筹城乡综合配套改革的实践

2008年8月，高陵县被西安市委、市政府确定为统筹城乡综合配套改革的试点县，高陵县委、县政府抓住机遇，通过积极引导和政策推动，使高陵统筹城乡改革试点工作有条不紊地进行，为西安市全面推进统筹城乡改革工作积累了有益的经验。

（一）以规划为先导，科学谋划统筹城乡发展

规划是行动的先导，是配置城乡资源的基础，是加快统筹城乡发展的重要前提。试点工作启动之初，县委、县政府一班人认真学习中央和省市委一系列政策文件，以科学发展观为指导，统一思想、提高认识、达成共识，形成了“工业奠基，开放办县”的发展理念，提出了以规划为龙头，以项目为依托，以体制机制创新为保障的工作思路，为科学制定统筹城乡发展规划奠定了思想基础。县委县政府研究制定了《高陵县统筹城乡发展战略规划》，并以此作为统筹城乡发展的战略指导，完成了统筹城乡产业发展、土地利用、基础设施建设、生态环境保护和园中村、城中村改造等六个专项规划。同时，注重规划之间的有机衔接，近期规划与远期规划的衔接、局部规划与整体规划的衔接、规划与配套政策之间的衔接，真正体现了规划的前瞻性、民主性、权威性和政策的实际指导功能。在配套政策和工作方案上，先后出台了《关于进一步加快推进高陵县统筹城乡综合配套改革试点工作的意见》、《高陵县统筹城乡发展行动方案》、《高陵县统筹城乡综合配套改革试点2009年主要任务分解表》、《关于农村土地承包经营权流转的规定》、《新型社会养老保险试行办法》等一系列政策文件。

（二）以工业经济为引擎，奠定以工促农的物质基础

统筹城乡是建立在一定经济发展水平上的，没有经济发展，就很难推进城乡一体化。高陵县委、县政府以工业经济为引擎，走出了一条符合自身实际的县域经济发展道路。早在1996年，县委县政府就创造性地提出工业化带动战略，确定在区位优势显著的泾渭三角洲处开发建设工业园，大力引进产业项目，加快工业化进程。通过改善园区投资环境、加大招商引资力度、延伸产业链，形成了比较完整的产业体系，提高了配套能力。同时，与国家级西安经济技术开发区联合开发泾渭工业园，先后引进陕重汽、西部新材料产业园等多个投资达10多亿元的大项目。2008年全县财政收入较开发前的1995年增长了16倍之多，园区已成为全县财政收入的主要来源。泾河工业园建设的成功，带动了高陵县域经济的快速发展，使高陵从传统农业大县一跃成为工业强县，三次产业结构由1995年的70∶20∶10发展到2008年的10.4∶78.6∶11。县域经济实力显著增强，为高陵县统筹城乡综合配套改革试点工作的顺利开展奠定了坚实的物质基础。

（三）以土地流转为突破口，带动农民收入可持续性增长

高陵县委、县政府将统筹城乡综合配套改革的突破口选在土地流转上，适时出台了《关于农村土地承包经营权流转的规定》，成立了农村土地流转工作领导小组和以县农林局为主的西安市第一家县级农村土地流转服务中心，负责全县农村土地流转工作，承担土地承包经营权流转的法律宣传、政策咨询、价格评估、合同签订指导、合同鉴证、利益关系协调、土地流转信息平台建设、档案资料管理等工作。同时，制定了县、乡土地流转服务中心工作职责、操作程序、工作流程、合同样本等相关工作规章，逐步建立健全农村土地流转规范管理工作机制，确保土地流转规范有序。针对部分农民群众对土地流转工作尚存疑虑，怕担风险的思想顾虑，县上采用了建立农业示范园的方式进行引导。通过建立药惠、高墙现代农业示范园等新型农业示范区，推动和引导农民发展规模经济，增加收入。1998年，全县农民自发进行的土地流转仅两三千亩，通过统筹城乡综合配套改革，目前高陵县农村土地流转面积达到21800亩，占农村承包耕地总面积的9.7%。

高陵县在实践中探索出了以下六种土地流转方式。

1.群众个人之间自愿、互助的流转模式

这种模式在一定程度上能够挖掘土地增收潜力，促进土地向专业生产能手集中，或在群众自身无力经营或外出打工不便经营的情况下，便于他们摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。

2.土地向种植大户集中的规模经营模式

这种模式使土地向具有一定生产技术和经济实力的农村专业大户集中，发展规模经营，进行科