2006年，东北三省在国家医疗保障政策的指导下，积极构建由城镇职工基本医疗保险，公务员、企业补充医疗保险，农村合作医疗，城镇居民、农民工医疗保险等共同形成的社会医疗保障制度体系。新的医疗保障制度，重新构建了政府、社会、个人对医疗的责任关系，目前公共财政医疗投入增长率的控制取得了理想的预期，但政府投入不足形成城乡医疗资源配置巨大差异与医疗保障覆盖的人群差异，也成为医疗保障制度非公平性的重大缺陷。医疗保障是涉及每个公民切身利益的制度，满足人们追求健康的医疗要求，不因社会地位差异，不因收入不足而导致有病不能医治的社会现象产生，是构建和谐社会公平医疗保障体制的主要标志。针对当前医疗保障改革过程中出现的问题，新型的医疗保障制度模式还需要将公平理念融入今后的社会医疗保障改革政策中，通过加强政府对医疗保障的角色责任，加大社会医疗服务领域的资金投入，通过对医疗行业各利益团体的利益制衡，提高医疗的整体社会效率，逐步消除因病致贫的社会现象。

一 医疗保障及医疗资源分布现状

（一）医疗保障制度建设

国务院于1998年颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，东北三省因其老工业基地遗留问题及经济发展等制约，城镇职工医疗保险制度试点改革进展速度较慢。从表1可见，东北三省2000年城镇职工医疗保险受保人数仅占城镇职工的15%，2002年以后，城镇职工基本医疗保险制度改革建设速度加快。历经几年的改革实践，初步建立了城镇职工基本医疗保险，公务员、企业补充医疗保险制度，并对非职工身份的城镇贫困居民建立了医疗救助制度。2004年以来，为构建社会主义新农村的要求，进一步加快了农村卫生事业改革，开始了新型农村合作医疗制度试点改革。2006年根据国家“十一五规划”和劳动保障部的要求，为实现社会公平与适应当前劳动就业动态变化的需要，开始将城镇职工基本医疗保险制度扩展为城镇基本医疗保险制度改革建设，城镇居民（包括学生）、进城务工的农民工都成为城镇基本医疗保险制度的可覆盖人群。目前这些已经建立及尚待建立的城乡医疗保障制度，共同构成了新型的医疗保障制度。

表1 2000～2006年东北三省基本医疗保险参保人数

1.城镇基本医疗保险

城镇基本医疗保险由城镇职工基本医疗保险制度与城镇居民及农民工医疗保险制度构成。城镇职工基本医疗保险制度1998年开始启动，以在企事业单位或国家机关正式就业人员为受保人群。目前城镇职工基本医疗保险制度的政策体系、管理系统已经基本形成，但由于城镇职工医疗保险覆盖社会人群有限，为补充城镇职工基本医疗保险制度性缺陷，2006年东北三省按劳动和社会保障部提出：将城镇职工家属、失地农民、十八周岁以下未成年人、在校大中专学生和十八周岁以上无业居民及没有城市户籍的农村进城务工人员，逐步纳入医疗保险参保范围的要求，相继出台了建立城镇基本医疗保险制度的政策，目前涵盖城市居民及农民工的医疗保险制度还处在起步阶段，城镇居民及农民工受保人数也还十分有限。截至2006年底，东北三省城镇职工基本医疗保险参保人员约1948.6万人，占城镇从业人口约79%，其中，辽宁省城镇参加基本医疗保险864.2万人，约占本省城镇从业人口87%；参加城镇基本医疗保险人员构成：在职职工为67.6%，离退休人员为32.4%。吉林省城镇职工、居民基本医疗保险稳步推进，吉林省参加城镇基本医疗保险人员达376.27万人，占城镇从业人口约54%；参加城镇基本医疗保险人员构成：在职职工为60.7%，退休人员为23.7%，城镇居民为15.6%。黑龙江省参加城镇基本医疗保险人员达708.2万人，占城镇从业人口约83.7%，参加城镇基本医疗保险人员构成：在职职工为72.8%，退休人员为27.2%。另外，2006年6月1日，黑龙江省哈尔滨市实施了《哈尔滨市城镇基本医疗保险暂行办法》，将城镇灵活就业人员、自由职业者、农转非人员、进城务工人员纳入了参保范围。2006年黑龙江省以农民工就业集中的建筑、采掘、加工制造、餐饮、家政等服务行业和其他农民工就业比较集中的企业为重点，开展了农民工参加医疗保障专项扩面行动。截至2006年底，黑龙江省已有29.8万农民工参加基本医疗保险。但据相关部门估算，黑龙江省进城务工的农民工大约为310万，其中在省内就业的有188万，因此农