改革开放以来，在党和政府的关怀和培育下，我国民间组织发展得非常迅猛。截至2008年底，登记注册的民间组织总量已经超过41.4万家，其中社会团体23万家，民办非营利单位18.2万家，基金会1597家^[1]。考虑到在“文化大革命”之前，我国全国性的社会团体也不过就是接近100家^[2]，而民间组织总数也不过数千家^[3]，2008年的上述数字实在够惊人的了^[4]。这些民间组织的存在不仅活跃了我国的经济生活，也活跃了我国基层的政治生活，培育了我国公民参政议政的经验、本领和能力。认真分析民间组织的种种问题，深入探讨其中的规律性东西，对于建立社会主义和谐社会、落实科学发展观都具有积极的重要意义。

在我国，针对民间组织所描述的对象有不同的称谓，如非政府组织、第三部门，还有社会组织等。实际上，不同的称呼也反映了人们对于这类组织所要强调的方面存在差别。例如，非政府组织强调的是这类组织的非官方性，第三部门则强调这类组织的非国家、非企业性质等。比较来看，虽然不同的称呼都有各自的特点，但是，民间组织这个名称还是比较合适的。那么，什么是民间组织？我们可以先看一看民间组织的几个特点，然后再统一概括其本意。改革开放以来的民间组织有这样几个特点：第一，它是公民自愿组成的。也就是说，参与不参与民间组织的活动，以及是否在参与之后又要求退出都属于个人自愿的事情，完全依据公民的个人自愿，任何个人、任何组织不得强迫。这个特点讲的是民间组织成立的原则。第二，民间组织的活动属于非营利性质，即不以追逐利益为自己的目的。以营利为目的的集体活动属于公司，不在此列。这个特点讲的是民间组织的目的。第三，民间组织的活动必须依照法律和政策开展。这是民间组织的活动原则。因此，我们可以将民间组织定性为我国公民自愿组成的、非营利性的、依照国家法律政策开展活动的组织^[5]。

随着民间组织的发展，我国政府相关机构对于民间组织的管理也在不断发展。将近20年来，我国民间组织的管理部门一直采用的管理方针主要是“十二字方针”，即“归口登记、分级管理、双重负责”。所谓归口登记是指，除了法律、法规规定免于登记的以外，所有民间组织都由民政部门统一登记。分级管理是指针对民间组织的管理所坚持的一种原则，即社会团体的活动范围要受同一行政级别政府机构的管辖。也就是说，全国性的民间组织由国务院的登记管理机关及相应的业务主管机关负责监督管理，地方性的民间组织则由地方各级登记管理机关和业务主管机关负责监督管理。双重负责则是在民间组织的登记和日常管理中实行的一种原则，即成立社会团体，乃至日后社会团体的活动，一般要经过业务主管单位和登记管理部门的双重同意。20多年来，虽然上述原则也经历了一些风风雨雨，但仍然坚持下来了，没有什么根本的变动。本文专门讨论双重负责的原则，因为这一原则，对于民间组织来说，是其能否合法生存的关键。

一 双重负责原则的形成及其合理性

针对双重管理原则，学界已经有了不少研究。这些研究指出了目前双重管理原则在实践中遇到的各种问题，以及未来改革的大致思路^[6]。本文的特点在于，既指出双重管理原则的某些合理性，同时又指出，根据改革开放的新形势以及党的十六大以来党中央的理论创新步伐，双重管理原则应当适度修改。

让我们从头说起。新中国成立以后，第一个社会团体管理法规是《社会团体登记暂行办法》（1950年），该办法并没有双重管理的规定，而只是规定社会团体的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。这部法规的主要使命，按照法律专家朱卫国的解释，是“为清理、解散当时存在的社会团体提供法律和政策依据”^[7]。

双重管理的原则形成于20世纪80年代后期。在此之前，从改革开放开始，国家对于民间组织的管理似乎处于一个“多头管理”的状态^[8]。也就是说，当时的民间组织“谁”都能管，那简直就是一个混乱局面。在这种情况中，不同政府机关可以审批民间组织的成立，而且有的社团自己还可以审批成立新的社团。面对这些情况，1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，第一次以行政法规的形式规定了双重管理的原则，而1998年修改后的《社会团体登记管理条例》继续肯定了双重