一 百名专家推动自然保护地立法研究

《自然保护区条例》（1994）经过近20年的实施，已经不能适应目前自然保护区保护的需求，亟须修订。《风景名胜区条例》（2006）中关于自然保护的内容远远不足，其他类型的自然保护地则只有管理办法或者没有相关管理规章制度。10年前我国就已经注意到加强自然保护地立法建设的急迫需求，全国人大环资委开始推动自然保护区相关立法工作。2004年，在专家推动下，起草了第一版《自然保护地法》草案，后更名为《自然保护区域法》，将所有自然保护地类型纳入该法之下，但是因为各种原因未能出台。最主要的原因在于这部法律无法从我国的自然保护总体需要和科学解决现有问题的角度出发，陷入了部门利益之争。

2008年，新的全国人大环资委领导上任，法案开始了新一轮起草工作。遗憾的是，这轮起草工作更加严重地脱离自然保护的需求，虽然专家提出了各种意见，但是重要的意见并未得到采纳。《自然遗产保护法》草案于2011年底提交给了国务院法制办，已被列入2012年立法计划。笔者作为参与相关立法工作10年、从事自然保护工作18年的研究人员，于2012年初利用网络公开对此草案提出了进行重大修改的建议，促成“两会”期间提交了两个人大议案和一个政协提案，并于4月份呼吁专家志愿成立了自然保护立法研究组。现在该研究组已经发展到100多人，有来自生态、法律、政策研究、管理、公民社会建设、新闻传播等领域的长期研究和关注中国生态和环境问题的专家。研究组的目标是，推动国家制定并颁布有效保护中国生物多样性和生态系统服务功能的《自然保护地法》和相关配套法律法规、标准、规范。

《自然遗产保护法》草案于2012年9月份递交给了全国人大常委会，计划在10月份上会。自然保护立法研究组组织了260多名专家联名上书成功阻止了该草案列入正式审议程序。专家联名书指出了草案在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面存在以下严重不足。

（1）作为我国唯一一部关于保护地保护管理的法律，草案只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区（约600处），占我国保护地总数不到10%，虽然面积占到70%，但是60%以上分布于西部和北部人烟稀少的地区，大量其他自然保护地不能得到有效保护。

图1 国家级自然保护区和国家级风景名胜区分布格局与2010年底颁布的《中国生物多样性保护战略和行动计划》（2011～2030）中的生物多样性保护优先区的比较

图1显示：《中国生物多样性保护战略和行动计划》（2011～2030）确定的许多优先保护区域中，上述草案能够覆盖的区域比例非常小，而在这些区域已有的很多省级自然保护区和其他自然保护地又不受该法律的管理。这种状况将很难实现这些优先区域的保护目标。

（2）草案对“自然遗产”的定义含混不清，重点指生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视供给、调节和支持等生态服务功能。其体系的设置不能满足生态系统的核心——生物多样性保护的需求，不能有效延缓和阻止我国总体生态系统服务功能退化的趋势。

（3）草案虽然把国家级自然保护区和国家级风景名胜区划入国家自然遗产体系进行管理，但把“如何管理”这一问题返还给急需修订的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》，这样，既无法实现立法初衷，为需要保护的地区提供法律框架下的保护，又变相导致非国家级自然保护地的管理“无法可依”。

（4）草案不能解决目前自然保护地管理体制中存在的监督、管理、评估、资金来源等主要问题，反而会加剧部门的分割和冲突，不利于加强保护和维护生态安全。

（5）草案违背生态规律和生态系统综合管理的基本原理，其实施会人为加剧栖息地的破碎化程度，表面上提高了少数自然保护地的保护级别，实际上在更大层面上影响了就地保护的整体效果。

基于这些理由，联名专家建议对《自然遗产保护法》草案进行重大修改和补充，加快对我国自然保护地进行全面立法的进程。

自然保护立法研究组并未停留在提出《自然遗产保护法》草案存在的问题，还从我国需要一部怎样的法律来有效保护我国的生物多样性及其生态系统服务功能的角度，进行了广泛深入的研究。

二 中国自然保护地的现状和问题

自然保护地是指对有代表性的自然生态系统、有重要生态系统服务功能的自然区域，珍稀濒危野生动植物物种和重要遗传资源的天然集中分布地及重要走廊地带，有特殊意义的自然遗迹和自然景观等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划定一定面积予以特殊保护