当今中国，环境污染问题依然严重、健康风险突出、因环境问题引发的纠纷及各类公共事件加剧，特别是伴随公民环境意识的提高，维权意识加强，公民对公共问题倍加关注，政府在提供良好环境质量、控制污染损害、防范环境健康风险以及保障公民基本环境权益等方面的作为和行政有效性受到越来越多的质疑。政府在环境保护方面负有何种责任、如何履行这种责任，成为当前中国环境治理急需厘清的关键问题。环境管理/治理成了中国社会转型中政府责任担当的一个重要方面。

2011年底，一场首发于网络的关于空气质量的争论，使得PM2.5似乎一夜之间就从学术圈变成了公众“常识”术语，并在初期阶段，它俨然成了环境问题的代名词。从争论和质疑数据的准确性到淘宝网口罩热卖、从各大主要实名微博博主的大声呼吁和每天的信息发布再到各类空气污染随身测的个体行动，这场由公民个体引发的公共事件争论很快得到政府的回应，并最终促成各地监测方案、数据公开方案的出台和新的大气环境质量标准的公布。到2012年，各类环境问题引发的公共事件更为激烈、影响范围更大，什邡、启东、宁波等地发生的水源地污染、饮用水安全及企业非法排污等，无不凸显出公众对政府履行环境责任缺位的质疑和对政府有效履行环境责任的期待。

这种期待、辩论乃至批评，不仅集中在加速爆发的一系列公共环境事件的起因、后果、责任追究以及权益保障等方面，更是对政府处理环境事务的能力、效率和效果以及公平和公正性的质疑。这些都折射出社会对政府急需改进环境公共管理/治理与环境公共服务提出的合理期待与要求，也表明对政府环境责任承担和管理/治理能力的不满，且认为政府在环境保护方面的管理缺位、执法不力和决策失误是环境恶化的主要根源和制约中国环境保护的严重障碍。^[1]

政府作为公共事务管理和公共服务提供的主体，必然需要承担其应有的公共事务管理责任、分析和鉴别由环境问题引发的社会冲突的根源以及后果，并据此进行有效的遏制和预防，同时，要保护环境资产的不贬值甚至增值并推动社会—经济—环境的协调和可持续发展。

一 保存和提升环境资产与服务是现代政府的当然责任

公民享有在安全、良好的环境中生存的权利，政府有保障公民权利实现的义务，应当对环境负责。环境是一种公共物品，政府作为公共物品的管理者和公共服务的提供者，对环境负责是其职能之一。良好的环境在现代社会是公众所应该享有的一种普遍福利，政府有提供这种公共福利的义务和责任。完善政府环境责任既是环境法治的基本要求，也是环境公共需求变化和环境基本权利发展的客观要求。

首先，环境质量以及环境资源是重要的公共物品，且具有典型的稀缺性和竞争性特征。环境以及环境资源作为诸多生态和环境服务功能的载体以及具体提供者，兼具公益品和公害品特征。一方面，当它能够满足人们需要的时候，体现为公益品特性；另一方面，环境资源受到破坏或影响，导致其数量或质量下降则会导致人类福利下降，甚或造成不可挽回的生命和财产损失，从这个意义上，它会体现出公害品的特征。与民众生活和企业生产对良好环境质量以及充足的环境资源供给的需求相比，环境质量和环境资源的数量和质量具有稀缺性特点，且在使用和消费过程中具有影响他人的外部性特征，使得在如何利用环境资源以及环境质量变化的情况下，都会导致对环境资源的竞争性使用并发生利益冲突。

其次，环境的稀缺性公共物品/服务特征对政府提出了干预和配置的要求。稀缺性意味着，由于需求的无限性，任何一种资源、物品或服务，都不可能满足所有用途和所有人的要求，必然在使用者之间和使用方式和途径方面，存在着竞争性的使用关系，社会必须依据某种规则、原则以及制度对具有稀缺性和竞争性的资源进行配置，以实现经济效率和社会公平。一般而言，可实现这种配置功能的包括两个主要的主体：一个是市场，一个是政府。在环境问题上，政府和市场二者缺一不可。由于环境资源的公共物品属性以及外部性特征的存在，在没有恰当的政府或者公共干预的情况下，必然会出现市场失效的现象，也有可能导致资源的过度使用和环境的破坏。由此提出了恰当的政府干预的必要性，但政府的恰当干预并不等于环境治理方面的全面的政府