2011年缅甸政府一系列的新举措使中国与缅甸的关系发生微妙变化，尤其是9月30日，缅甸总统吴登盛突然宣布搁置中缅合作兴建的密松水电站，这一决定让中国感到措手不及，再次凸显了中国企业海外投资和中国周边外交的困境与尴尬。虽然一般认为该事件不会对中国在缅甸利益和中缅关系造成显著影响，但是随着缅甸在中国能源供应链条上地位的不断加重、缅甸政治变革的渐进，以及缅甸与美国、日本、印度等大国关系的改善，中缅之间的非对称关系发生了细微的变化，这将给中国在缅甸的战略利益带来巨大挑战。因此，中国亟须适时调整其对缅甸的应对策略。

回应“民意”，缅甸突然宣布搁置密松水坝项目

2011年9月30日，缅甸总统吴登盛突然宣布将在其任期内搁置密松水电站项目。缅甸密松水电站是中国电力投资集团在缅甸伊洛瓦底江流域开发建设的重大水电项目，总投资36亿美元，总装机容量600万千瓦，建成之后，缅甸政府每年将从该项目获得5亿美元的收入。关于为何搁置电站项目，吴登盛称“缅甸政府是民选政府，因此，我们必须注意人民的意愿，我们有义务把重点放在解决人民的担忧和顾虑上”，他进一步解释说，中缅密松水电站项目可能会“破坏密松的自然景观，破坏当地人民的生计，破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼，气候变化造成的大坝坍塌也会损害电站附近和下游的居民的生计”。74611然而，作为密松水电站合作项目的中方企业，中国电力投资集团公司党组书记、总经理陆启洲在10月3日接受中新社采访时称“对此事表示十分震惊和不解”，因为密松水电站是中缅两国的合资项目，经过了双方的科学论证和严格审查。74612

暂停密松水电站大坝的决定不是一个孤立的事件，与缅甸国内的政治环境有密切关系，是缅甸国内一系列政治生态新变化的组成部分。2010年11月，缅甸举行了20年来首次多党制全国大选，共有37个政党参加，是缅甸军政府2003年提出的七点民主路线图计划的第五步，也是实现军政府向民选政府转型的一次重要选举。2011年3月，吴登盛被缅甸议会选为总统，组成了新的文官政府，同时掌握缅甸政权二十多年的军队强人丹瑞大将也宣布退休。但是缅甸新政府并没有得到国际社会的真正认可，以美国为首的西方国家也没有取消经济制裁。另外，长期以来缅甸国内民生凋敝，经济极度落后，老百姓生活困苦。面对着国内外的巨大压力，缅甸新政府迫切希望通过改革来塑造新形象。因此，新政府成立半年以来通过了一系列的政治经济改革，主要包括：①经济上，缅甸新政府开始咨询商界人士和经济专家的意见，修改外国投资法，进一步开放投资领域，吸引外资。②政治上，释放部分政治犯并与民主派进行政治对话。5月缅甸特赦了包括数十名政治犯在内的1.5万名囚犯。10月缅甸政府又特赦了几千名囚犯，包括100多名政治犯，包括了民运人士、记者、僧侣和律师。8月17日，总统吴登盛公开欢迎流亡海外的民主人士回国帮助重建经济，并表示缅甸政府愿意忘记以往的分歧，同时邀请少数民族的地方武装团体进行和平谈判。8月19日，吴登盛在首都内比都与缅甸全国民主联盟领导人昂山素季举行会晤。这是两人自2002年以来的首次会面。③文化上，自9月16日起，缅甸政府对封禁多年的国内外电台广播和网站解禁，包括美国之音、英国BBC、缅甸民主之声以及YouTube和Facebook等网站。同时，缅甸政府还放松了对新闻媒体如报纸和杂志的管制。总之，缅甸国内的政治气氛正在发生变化。

正是在缅甸政府进行政治经济改革，国内政治气氛得以缓和之际，密松水电站项目成为了缅甸上上下下关注的焦点问题。实际上，从2010年以来，缅甸国内，对密松水电站项目一直存有争议，包括环境影响、移民安置、大坝安全等问题。2010年6月底，当我们在缅甸进行有关中国企业投资的田野调查的时候，接触到的当地人都明确表示欢迎中国的投资，因为中国的投资给缅甸带来了经济发展所缺乏的资金，促进了当地的经济发展。他们认为中国的投资应该能更多照顾到当地人的利益，如多雇佣当地人和注意环保影响等。尤其是对于中国在缅甸北部克钦邦投资兴建的密松大坝，很多人有不同的观点。实际上几乎人人都提及了密松水电站，并且很多人表达了他们对项目的不同观点。例如，一些来自克钦邦密支那的非政府组织人士指出，此大坝