面临垃圾围城的紧迫局势，2012年政府强势主导和产业界大力推进垃圾焚烧发电，全国范围内掀起了垃圾焚烧发电建厂的“大跃进”热潮。垃圾发电高举能源与环保两张牌，但大多依靠政府补贴生存，由于没有找到市场化产业发展路径，这种粗放式的暴增，会在不远的将来集中暴露各种问题。生活垃圾资源化处理和管理，我国可能还要走很长的弯路。

一 垃圾焚烧发电政策落地 投资建厂数量暴增

垃圾围城步步紧逼，随着国家鼓励垃圾焚烧处理的政策正式落地，引发垃圾发电投资狂飙。

2012年3月28日，国家发改委公布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》〔2012〕801号，要求自4月1日起以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税），其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。

4月19日，国务院办公厅以国办发〔2012〕23号文下发《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》（以下简称《规划》），明确“生活垃圾处理技术的选择，东部地区、经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，要减少原生生活垃圾填埋量，优先采用焚烧处理技术；其他具备条件的地区，可通过区域共建共享等方式采用焚烧处理技术”。

这两个文件相继发布，意味着国家政策层面完全肯定了垃圾焚烧技术路线。特别是《规划》的主要目标对垃圾焚烧技术的选用有了明确量化约定指标：到2015年，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区达到48%以上。而2010年全国城镇生活垃圾处理设施采用焚烧技术占20%。

《规划》提出，全国城镇生活垃圾采用焚烧技术处理能力要从2010年的每日8.96万吨提高到2015年的每日30.71万吨，此规模相当于2010年焚烧技术处理能力规模的3.42倍。要完成该目标，“十二五”期间，垃圾焚烧技术处理设施年均新增规模需达到4.35万吨/日。按厂均处理能力817吨/日测算，“十二五”期间还需要新建272座垃圾焚烧厂。按每个项目3.27亿元投资计算，“十二五”期间垃圾焚烧发电项目总投资将达889亿元。^[1]垃圾焚烧设备供应商、工程承包商、运营商等将因此而受益。

《规划》发布引起各地政府和相关业界的极大关注，投资者加速进入垃圾处理行业，引发垃圾焚发电投资热潮。广东廉江生活垃圾焚烧发电厂项目成功签约、光大国际获亚洲开发银行8亿港元贷款投资垃圾焚烧发电项目、成都启动万兴环保发电厂建设日处理垃圾2400吨、湖南省株洲市投资5亿元签约首个城市生活垃圾焚烧发电厂项目、浙江省湖州市生活垃圾有望全部“变电”、南京两座垃圾焚烧发电厂年内开建、三菱重工5年内在中国建设200个规模垃圾燃烧炉、宁夏和新疆将建设第一座垃圾焚烧发电厂。广东省“十二五”期间全省规划建设36个生活垃圾焚烧发电项目，处理能力约为4.31万吨/日，“十三五”时期，全省规划储备19个生活垃圾焚烧发电项目，新增处理能力约1.95万吨/日。^[2]垃圾发电终于一改往年低调潜行，高调迈向“大跃进”。

垃圾焚烧发电行业市场迅猛加速，截至2012年10月，江苏、浙江、广东、山东和福建省占据了市场化垃圾焚烧发电项目数量的前五位，这5个省市项目总数为90个，占报告统计项目总数的58.1%，项目区域集中度较高。^[3]企业以市场化手段获得新增项目总处理能力达19800吨/日；2012年企业投资运营生活垃圾处理项目总能力共计154130吨/日，预计占全年城镇生活垃圾焚烧规模87.2%。

表1 垃圾焚烧发电投资企业垃圾处理能力

二 民众反对身边焚烧 选址运营深陷困境

环保加上能源，大力推行垃圾焚烧发电政策的原因非常简单。政府强力主导“步步为营”，民众心中不满“步步惊心”，垃圾厂的选址纷争至今难以平息。

广州市花都垃圾焚烧厂选址紧贴清远边界，由于建成后的烟囱高达80～100米，刮东南风时焚烧尾气全部吹向清远。该选址的北面完全是清远区域，2公里左右有清远三星村、七星村、朱屋村、横坑村、银中村等密集村落及著名的银盏温泉旅游区，3～4公里完全覆盖了清远龙塘镇、荷塘镇及银盏地区十几万人的直接饮用水源——银盏水库。^[4]5月3日，上百花都、清远居民高举“我不想戴着防毒面具生存”“反对垃圾烧到清远”“保卫家园”的标语，前往广州城管委，反对花