包装（packaging）是在流通过程中保护产品、方便储运、促进销售、按一定技术方法所用的容器、材料和辅助物等的总称。包装与可持续消费的关系密不可分。按联合国的定义，可持续消费是指“提供服务以及相关的产品以满足人类的基本需求，提高生活质量，同时使自然资源和有毒材料的使用量最少，使服务或产品的生命周期中所产生的废物和污染最少，从而不危及后代的需求”。^[1]参照此定义，可持续的包装消费可被理解为：在实现包装基本功能的条件下，尽可能地少消耗自然资源，少使用有毒材料，并在其生命周期中尽可能少地转化为废物或产生污染。

在我国，商品包装的环境影响巨大，这也意味着与此相关的治理工作很有潜力。商品经济的迅猛发展刺激了包装产业的大发展，随之而来的就是包装物产量和用量的快速增长。包装物的合理应用固然可以促进商品的流通，甚至可以避免浪费，对节约资源和减少废弃有益。但是，时至今日，政府部门、环保专家、普通公众，甚至是包装行业本身都认为商品包装普遍存在“过度”的现象，例如过多使用一次性包装，包装过度小量化，包装材料过多、过于复杂，还有各种令人厌恶的豪华包装流行于市。

由于商品包装使用量大，且多属一次性消费品、寿命周期短，因此它所消耗的资源和导致的废弃物排放量也很大。据统计，目前我国包装废弃物体积占固体废弃物一半，每年废弃价值高达4000亿元。我国每年包装产量达3000多万吨，而总体回收率却不到30%。此外，城市生活垃圾有1/3是包装物垃圾，而其中一半以上属于过度包装。在北京市，每年各种包装物垃圾约有83万吨，其中60万吨为过度包装物，如果减少过度包装可大大减少环境污染。^[2]由此可见，限制商品过度包装已经成为实现绿色经济和可持续消费的重要一环。

2012年，在过去的基础上，限制过度包装的工作在我国取得了一些新进展，可从政府立法和治理、民间调查和建议这两个层面进行梳理。

一 政府立法与治理

中央政府的立法举措主要体现在《清洁生产促进法》的修订上。2012年2月底，十一届全国人大常委会对《清洁生产促进法修正案（草案）》进行了第二次审议并最终表决通过。新版法律随后在7月1日开始正式施行。修订后的《清洁生产促进法》第二十条对遏制过度包装作出规定：“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业对产品的包装应当合理，包装的材质、结构和成本应当与内装产品的质量、规格和成本相适应，减少包装性废物的产生，不得进行过度包装。”

据《新京报》报道，在人大常委会审议以上法律草案时，委员汪光焘建议增加关于过度包装的监督规定，即“由生产厂家的地方人民政府和质量监督局负责加强监督”。他还提到，国务院曾要求技术监督总局制定行政法规，限制过度包装，但几年过去，仍无法出台。来自香港特别行政区的委员范徐丽泰也建议增加关于法律责任的条款，并表示：“这个问题可能不需要在法律中规定，但国务院有关部门是不是可以考虑出一个规定，比如包装不能超过某个比例，而且不能用木头来包装产品。”另一位委员程贻举则认为法律草案关于“产品包装”问题的力度还显不够，提议采取更多强制性措施，而非只停留在倡导层面。^[3]

尽管部分委员对《清洁生产促进法》的修订还有更高的期许，但修订过程中首次包含了遏制过度包装的内容，也表明这个问题已经开始受到中央部门的重视，相关行政法规，如久拖未决的《限制商品过度包装条例》的出台可能加快。

在地方政府层面，上海市人大常委会于2012年11月21日通过了我国第一部旨在限制商品过度包装的地方性法规，名为《上海市商品包装物减量若干规定》。这一法规的出台有其特殊的背景。如《中国消费者报》报道，在立法过程中，上海市人大常委会组织了垃圾减量专题调研，进而发现，全市有1000个小区已在试点垃圾分类，尽管垃圾总量有所减少，但包装垃圾却在增长，且大多难以回收再利用。常委会认为，商品过度包装已成为垃圾减量的一大源头障碍，因此有必要进行立法管制。另外，上海市质量技术监督局2009年以来一直对该市生产、销售的茶叶、月饼、保健食品进行计量监督专项检查，结果显示，147家次企业、276批次商