引子

2012年3月，云南省委书记秦光荣在第十一届全国人大五次会议答媒体提问时谈道：“怒江水电一个项目都没有动。”^[1]他进一步表示如果解决不好国家程序、移民安置、环境保护这三个问题，怒江水电不会开发。然而，2012年12月，《西藏日报》的一篇报道让人看到，水电开发公司并没有放弃怒江，并得到了地方政府的支持。^[2]西藏昌都地委书记罗布顿珠向大唐集团强调，要加快怒江干流大型水能资源的开发进程。虽然其在讲话中也提到环保、民生、稳定等方面的因素，但 “水电开发优先”是基本论调。而且，在昌都地委书记的发言里，没有提及作为一条跨境河流，怒江水电开发应遵循的原则。

一 不仅限于国内河段的跨境河流水电开发

怒江—萨尔温江干流全长3673公里，其中，中国境内长2020公里，泰缅边境河长约200公里，缅甸境内河长1450公里。

怒江在2003年被批准成为中国第13个水电基地，总装机容量2132万千瓦，^[3]名列全国第六。根据中国电力企业联合会的信息，怒江干流在云南省境内规划开发方案为“两库十三级”，近期按“一库四级”方案开发（尚没有获得国家核准）。^[4]从2003年提出水电开发伊始，围绕怒江水电开发的（境内）环境及社会影响的争论就一直存在。而在规划方案中，并没有提及就水电开发规划进行过整个流域的环境及社会影响评价。

然而，我国对怒江（出境后被称为丹伦江、萨尔温江）的水电开发并不仅限于中国境内，表1列出了我国在萨尔温江上拟建水电站的简要情况。其中，孟东水电站规划装机700万千瓦，是东南亚地区最大的水力发电站（比缅甸著名的密松电站规模还大）。该电站位于中、缅、泰、老四国交界附近，将在未来大湄公河次区域互联电网中起枢纽作用。

表1 萨尔温江干流部分拟建及在建水电站水电站

这些水电站的规划装机容量之和已接近2000万千瓦，又都邻近需要大量电力的中国及泰国，在开发之前就可以找好电力买主，对中国水电开发商来说无疑是一个极具吸引力的水电基地。

从另一方面来看，既然怒江国内河段的开发因为环保争议而暂时无法大力推动，那么先到境外的萨尔温江进行水电开发，可以缓解对怒江建坝的反对声，因为一旦开始建坝，怒江就已经不再是“一条自由流淌的河流”了。

而且，由于缅甸的《环境保护法》的内容及执行都相当薄弱，在萨尔温江建水电站要面对的程序成本、移民成本、生态成本都要低很多，因此我国水电开发公司都踊跃到当地“跑马圈水”。

实际上，中国电力企业联合会在其2012年发布的电力工业“十二五”规划滚动研究综述报告^[5]中就明确指出，要“重视境外水电资源开发利用，重点开发缅甸伊江上游水电基地”。我国水电开发企业早已布局伊江上游水电基地。

2010年9月，由中国电力集团公司投资建设的密松水电站被缅甸政府宣布暂停，引发了对伊洛瓦底江水电开发的关注。然而鲜有人知道，伊洛瓦底江亦是我国一条重要的国际河流，独龙江（流入缅甸恩梅开江）、大盈江（入缅甸后为太平江）、瑞丽江（上游称龙江）都是伊洛瓦底江的重要支流。我国在这些河流的国内段已经分别制定了七级、九级、十二级的开发规划，而且在出了国境的河段，也已经布下大量水电投资，包括中电投在伊洛瓦底江上游恩梅开江上的5个拟建电站仍在建设中，其中其培电站已经建成发电。

二 不能忽视的影响及风险

对于我国在跨境河流国内河段上的水电开发，下游国家有不少反对之声，他们认为这些开发缺少与下游国家的沟通及征询，而且无论在规划期或运行期，都缺少必要的信息公开。在具体的项目上，下游国家的公民社会就所在社区受到的不良影响公开表达不满。比如2010年12月，两家缅甸非政府组织发布报告^[6]，称自当年7月云南龙江一级水电站运行后，龙江的水流量大幅度下降，影响到下游缅甸1.6万村民利用河水进行的贸易和运输。他们还呼吁中国当局立即进行调查和减轻大坝的破坏性影响，并对中国未来建造水坝的跨边界影响进行评估。

对于那些建在境外河段的水电站，一旦开始运营，电力回送国内，我国可以获得“清洁电力”，企业可以获得售电利润，这在企业（包括中方企业及缅方企业）看起来是绝佳的投资。以华能投资运营的瑞丽江水电站为例，仅2012年前三季度就已经向南方电网公司售电15亿千瓦时，实现电费收入2.8亿元，^[7]这意味着企业用10年就完全收回成本。更何况近