在空前的公众关注中，中国迎来了应对大气污染的一个重要机遇。赵立建、徐楠对中美防治大气污染的不同制度方法，进行了分析对比，认为中国目前的大气污染防治管理体系很难应对如此严峻的挑战。

中国正遭受着严峻的空气污染危机。日前，绿色和平组织发布的最新报告显示，2012年北京、上海、广州、西安四城市因PM 2.5污染造成早死人数预计将高达8570多人，空气污染与哮喘和肺癌等疾病脱不了干系。

中国的城市化和工业化高速发展，在对煤炭的依赖与日俱增的同时，空气污染也在不断提高。“十一五”期间（2006～2010年）氮氧化物的排放量增加了约40％，这意味着即便是“十二五”期间（2011～2015年）氮氧化物排放量下降10％，2015年的水平仍旧高于2005年。

中国政府正在努力应对空气污染这一问题，实施了公布城市空气质量指数、修改标准引入PM 2.5和臭氧引指数等一系列措施。但是，面对越来越快速的城市化工业化进程，这些应对措施未免显得有些微不足道。

一 “州实施计划”vs.“蓝天数”

在欧美国家的工业化和城市化早期，伦敦烟雾、洛杉矶烟雾等严重的大气污染事件也曾是噩梦。根据美国环境署2011年最新的划定，美国仍有18个州的121个县不能达到国家环境空气质量标准。

如果纵向对比今天的中国和30年前的美国，二者的大气污染防治体系存在着引人深思的差异。

“蓝天数”在中国是一个衡量空气质量的重要指标，但多“蓝”就算“蓝天”？

根据美国《清洁空气法》，美国环境署针对不同的单项污染物划定达标区和非达标区，所以美国有臭氧非达标区、PM 2.5非达标区等。这些地方政府将被要求制订空气污染防治的“州实施计划”。在“非达标区”，新建项目排放非达标的污染物或其前体物（形成污染物前一阶段的化学产物），必须采取最低排放技术，同时必须对新排放的污染物进行等量替代，可以通过技术改造、关闭工厂或者购买其他企业的减排量来完成。已经存在的排放源，则通过排污许可证的形式，不断削减排放量。一般情况下，每年3%的削减目标，会分配到当地所有企业身上。

在中国，虽然《大气污染防治法》和《环境空气质量标准》也规定空气质量不达标的城市必须制定“达标规划”，很多城市也的确有“蓝天工程”，但是并没有一个经上级环保部门批准的程序。而在美国，如果“州实施计划”当时得到了环境署的批准，计划也落实得很好，但是最后还是没能达标，那么地方负责的官员是没有责任的。中国单纯侧重“蓝天数”的考核，很容易带来监测数据的扭曲。

此外，中美两国的标准还有“动”“静”之别。

中国制定一项污染物排放标准后，规定排放限值和实施时间，就会一直实施下去，直到再次修订。这就很不利于在标准修订之前调动相关企业技术研发的积极性。

而美国的排放标准是一个动态体系，要求新建项目须采纳最佳可行技术，在非达标区新建项目还必须采纳最低排放技术。拥有先进环保技术的企业提出的适用技术，如经当地环保部门和项目单位认定是最佳可行技术和最低排放技术，则新建项目必须采纳。环保技术公司由此具有创新动力，因为有利于占据市场。

中国如果借鉴这样的政策，可以通过改变排放标准体系进行要求，也可以通过环境影响评价制度进行要求。

二 更难的题

中国在2012年修订了国家空气质量标准，一定程度上推动了空气质量改善的措施。然而新的标准仍然只是世界卫生组织推荐的第一阶段过渡值，还有更严格的第二阶段、第三阶段过渡值，以及指导值。即便如此，在新修订的标准下，目前中国至少有2/3的城市不能达标。

中国在大气污染防治方面起步晚，能源和产业结构让这个目标更为艰难。中国是世界上煤炭消费量最大的国家，而美国的煤炭消费正在逐年减少。处在快速工业化和城市化过程中的中国，每年新增的污染源及污染物排放巨大。仅“十一五”期间，氮氧化物的排放量就增加了40%左右，这意味着即便到“十二五”末期氮氧化物排放成功降低10%，2015年氮氧化物的排放水平也高于2005年的水平。

美国环保署有公务员18760人，其中负责空气质量管理的人员1400人，各州、县、城市都有相应的人员。以加州为例，空气质量管理局有1273人，35个空气质量管理区又都有自己的管理人员，员工达3000人。而中国环保部共有几百人，其中负责大气污染防治的占很少一部分。如果按人