一 欧盟环境政策及其目标的演进

欧盟环境政策的有效性主要体现在两个层面。一是政策本身的动态发展，即环境政策范畴的扩大和深化：从最初狭义的环保内容，如保护饮用水、控制空气污染、处理危险化学品等，逐步扩展为揽括了环境、能源、自然资源、全球气候、野生动植物保护、生产及消费过程中的一切与环境相关的问题；在保护环境的同时，也推动了技术创新和经济增长189757。二是政策目标的演进：从末端治理和仅仅作为共同市场的衍生品发展为独立完备的政策体系，在此过程中主动性不断增强，并渗透到经济、政治等领域，影响着外交和贸易（欧盟是最早和最频繁使用环境贸易壁垒的经济体）。欧盟环境政策目标随着政策本身的动态发展而不断提升，从最初的末端治理上升到全球战略层面，其间大致经历了下述四个阶段。

（一）环境理性的萌芽阶段（1951～1972年）：末端治理

这一阶段，欧盟环境政策的目标重在末端治理。1951年，《建立欧洲煤钢共同体条约》（《巴黎条约》）明确提出了对环境和资源的保护，是共同体层面上首次关于环保的条款。其中明确提出了政策目标是“确保维护相关的条件，以鼓励企业扩大和提高生产能力并建立合理开发自然资源的政策，从而避免资源因缺乏这种考虑而耗竭”189749。同时，该条约也提出了煤钢资源在共同体所管辖的行业生产、出口和其他消费之间的合理分配，以及确定消费的优先原则。该条约可以说是欧盟环保政策的起点。在此阶段，有三个特点：一是对环保的认识是事后的、被动的，政策目标基本上停留于一种末端治理的概念；二是对环境的关注主要从节约资源的角度出发，更多地考虑资源的合理开发利用，防止资源耗竭；三是环境政策更多的是被动的，适应性的，而非主动地在从事其他活动时考虑到对资源和环境以及人类健康的负面影响。因而此时环境政策处于一种初始萌芽状态，更多的是一种意识和理念层面上的思考，但是它提供了一个方向性的趋势，成为欧盟法律框架和体制的一个基本价值取向。

（二）现代环境主义阶段（1972～1987年）：从末端治理到源头预防

在该阶段欧盟陆续出台了三个环境行动规划，为欧共体提供了一个自然资源和环境保护的全面战略。第一个环境行动规划将环境议题真正纳入欧盟政策性领域，第三个行动规划则首次在规划中提出“综合污染控制”的概念，重视生态系统的平衡和再生能力，强调环境政策的经济、社会影响，指出环境政策纳入共同体的各部门政策的必要性。它充分重视环境政策的成本效应，开始更多地权衡环境政策的有效性和对经济社会的影响。例如，它提出强化环境的影响评估，包括成本效益分析和行政结构分析，避免个别国家的一些措施影响到内部市场的功能或共同体其他政策的实施。

现代环境主义阶段政策目标从第一阶段的被动、从属和适应性的政策向主动性方向转变，如强化政策的预防功能，而不是事后被动的适应性治理。该阶段是欧盟环境政策有效性的一个标志性的进步。每一环节都充分考虑到政策目标的有效实施。从第一个环境规划提出的预防优先原则（原则），到第二个行动规划中的加强预防性政策，强化预防政策在保护自然资源中的作用（政策层面），进一步强调环境政策目标的预防功能，再到第三个行动规划中有意识地训练和培养公民的环保意识（观念层面），尤其是要强化环境影响评估等（保障措施层面）。从原则的确立，到具体的政策目标和观念培养，再落实到以环境影响评估为手段之一的保障措施，环环相扣，同时环境政策及目标也日益细化和完善。该阶段开始强调环境政策对经济和社会的影响、对内部市场及其政策的影响，还提出了环保对创造就业的影响。这些都表明环境政策已逐渐脱离了原有的相对于其他领域和政策的从属性质，环境政策的主动性以及与其他政策的互动都明显增强。

（三）可持续发展时期（1987～2000年）：环境政策从衍生品到完整体系

可持续发展时期是欧盟环境政策演进过程中的一个重要阶段。欧盟签署了一系列条约、环境行动规划、环境指令，并对之前的政策性文件进行了修订和完善。期间颁布了大量法律法规，包括实施了两个新的环境行动规划，建立了资源可持续利用，废物控制与循环、气候变化、化学品、噪声、自然与生物多样性等领域众多的完备的政策体