构建社会主义和谐社会离不开良好的生态环境，社会主义新农村建设必须以人与自然和谐发展为基础和前提。生态环境建设具有基础性、长期性、全局性的特点，是首都发展的重要战略任务，做好这项工作需要进一步加大生态建设投入，建立和完善生态补偿机制。长期以来，山区群众为建设首都绿色生态屏障付出了大量的人力、物力投入，其产业发展和资源利用也受到严格限制。这种主要由山区农民承担公益事业成本的做法既不合理，也不可能持久。建立山区生态林补偿机制，对山区群众在生态环境保护和建设上付出的经济代价和牺牲的部分发展权给予合理的经济补偿，是切实维护和实现山区群众切实利益，调动群众参与生态建设积极性的重要措施。

目前北京山区生态林补偿制度的要素特征可以概括为以下几点：一是补偿主体是政府（北京市政府，各山区区、县政府）；二是补偿的对象和范围主要是法定要重点保护的集体生态公益林的管护人员，而不是公益林的生态服务功能；三是补偿经费主要用于公益林的营造与管护活动，并没有涉及经营者的经济损失补偿；四是补偿方式及经费来源依靠各级政府的财政预算安排的“拼盘模式”；五是补偿的起点较高，补偿标准高于国家试点标准。经过两年的补偿实践，生态林补偿政策在保护山区林业资源，使山区林业持续、健康发展，改善首都城市生态环境，实现农民就业增收等方面取得了良好的效果。然而，生态林补偿政策的实施毕竟处于初级阶段，要达到补偿的最终目的和成效，还需要依据现实情况不断调整和完善补偿政策。本课题组通过对北京7个山区县生态公益林经营状况的深入调查研究，发现了一些生态林补偿过程中存在的问题，并为更好的完善补偿政策，提出相应的政策建议。

一 现行补偿政策中没有充分体现补偿的实质

根据资源与环境经济学理论，生态公益林是一种公共物品，具有明显的外部经济性，其效益一旦生产出来，每个消费者都能够从中获益。如果由私人来提供公共物品，由于私人收益小于社会收益，一般情况下，会造成私人供应量少于社会最佳需要量，甚至为零，导致社会福利损失和市场失灵。由于存在每个消费者都有动力去享受别人提供的公共物品带来的好处，但是理性的个人却具有虚报需求以逃避相应成本的动机。因此，在市场自发的条件下公共物品的私人提供存在无效性。公共物品应该由政府提供，或者由政府出资，个人来经营。生态效益补偿的本质是对森林发挥的生态效益的补偿，落实到补偿政策上就是对森林经营者社会边际效益与私人边际效益之差的额度的补偿。所以从经济学的角度来看建立生态效益补偿机制，应该是对生态公益林的受益者征收一定补偿费用。

在现实的补偿政策中，没有真正完全体现出补偿的本质，没有体现出“受益者付费”的原则，也没有与森林发挥的生态效益挂钩。当前的生态林补偿只是对集体生态林管护人员的不完全工资补偿。缺乏对补偿政策本质的深刻理解，必然会导致当前的补偿政策存在补偿标准较低、补偿方式单一、农民补偿意愿不强等问题。

二 补偿标准较低

就补偿的标准与程度而言，在目前的行政主导体制下，确定补偿标准的主要依据是补偿主体的承受能力（财政支付能力），补偿标准的确定，并没有导入市场运作机制，无法对生态林所能提供的生态服务价值充分把握，因而难以科学合理地确定补偿标准。关键问题在于目前补偿机制实际上是价值补偿而不是对生态效益的充分补偿。北京山区森林资源的总价值约3143.51亿元（高云峰，江文涛2005），尽管完全按照生态效益价值补偿是不科学和不合理的，但目前仅1.92亿元的年投入资金，还是与补偿的实际需要量有较大差距。显然，当前生态公益林补偿的标准偏低，补助经费到位不足，难以达到生态林全面禁伐，限制开展生产性经营活动的目的。

此外，补助标准的实施机制未合理考虑不同区县的经济、环境条件差异，简单划一，既可能加剧新的地区不公平，也难以落实区县配套补偿政策。例如北京山区的延庆县与密云县都是北京最重要的森林水源保护地，却与其他区县享受同样的补偿标准。延庆县是北京唯一的国家级生态示范区，森林覆盖率达60%以上，位于北京市水源地的上游；由于生态区位的重要性，森林管护面积大（182万亩），全县共有15个乡镇，356个行政