长期以来，北京的城市管理模式基本上和全国其他城市一样，是“市-区-街道-社区”的四级管理模式。这个模式通常被称为“两级政府、三级管理、四级延伸”。所谓“两级政府”，即市、区两级政府组织；“三级管理”，即在市和区两级政府组织的管理之外，再加上作为区级政府的派出机构街道的行政管理；所谓“四级延伸”，即市、区、街道这三级行政管理之外，再加上社区管理（社区居委会对于社区事务的管理^[1]。）在这个体制中，最具争议的就是“街道-社区”两级关系。在理论上，“街道-社区”关系的探讨是城市管理体制研究中一个重要问题；在实践上，“街道-社区”管理模式的改革是中国城市管理体制改革中一个变化最快、最多的领域。

街道和社区，分别作为市辖区的派出机构和城市基层自治组织，虽然都不是一级政府，但是在城市管理体制改革的探索中，却是最重要的两个层面。街道和社区的体制改革，被称为“静悄悄的革命”。可以说，在这里，社区是中国民主自治的策源地，街道是转变政府职能的试验场。这个地带，是中国城市管理理念、体制、模式变革的动力源。这个领域的改革，涉及民主自治、基层普选、转变政府职能等一系列重要问题，具有十分重大的理论意义和实践意义。

1999年开始，北京市陆续召开五次城市管理工作会议，研究城市管理体制改革，并且明确提出改革的突破口是社区（包括街道和居委会两级）管理体制，希望通过社区管理体制改革，转变政府职能。到2006年，我们欣喜地看到，北京市的社区管理体制改革已经取得了阶段性成效，全市涌现出很多成功的案例。在这个报告中，我们通过介绍其中的三个案例——朝阳区八里庄街道、东城区和平里街道和石景山区鲁谷街道（现更名为鲁谷社区），来展现北京社区管理体制的改革和创新。

之所以选择这三个街道来介绍，是因为这三个街道的做法，代表了社区管理体制改革的三个基本方向。简单地说，朝阳区八里庄街道在社区设立了社区工作站，采取的是组织下沉的做法；东城区和平里街道把事务性工作从街道分离出去，成立了和原街道并立的街道社区服务管理中心，采取的是组织分化的做法；鲁谷街道在街道层面设立了社区，进行了机构改革，实现了选举，采取的是组织上收的做法。但是，这三个街道有一个共同的特点，就是他们的改革都是因地制宜的，都适应了其特殊的治理要求，都是为了实现更好的治理的目标的制度创新。

一 组织下沉：朝阳区八里庄街道案例^[2]

北京市朝阳区八里庄街道，虽然只是北京市一个普通的街道，但是在城市管理体制的探索中，却走在了全市乃至全国的前列，他们在辖区内的红庙社区进行试点，通过在社区设立“社区政务工作站”，协调各类政府部门派驻社区的协管员，承担街道在社区的各种行政性工作。这样，既减轻了社区居委会的行政性负担，明确了其作为社区自治组织而非政府行政在社区中的跑腿的角色定位，加强了基层民主自治；同时又转变了街道不深入社区而高高在上的工作作风，树立起亲民务实的新形象。实践证明，八里庄街道通过在社区设立社区政务工作站，建立起了一种以民为本的绩效型街道-社区管理的新模式，解决了八里庄街道的实际问题。我们认为，这种模式比较适合辖区较大的街道和社区的管理体制改革。

（一）改革的缘起

首先，社区政务工作站的建立是为了解决八里庄街道依法行政和社区依法自治中的实际问题。八里庄街道属于北京市朝阳区，朝阳区街道-社区模式改革面临的最大问题是社区划分过大。以八里庄街道为例，3万多户居民，人口近10万人，一共才划分为7个社区，每个社区基本都在5000户以上，比北京市社区调整时规定的1000～3000户的上线还高出近一倍。当然，社区大有它的优势，社区可以在更大规模上整合社区资源，构建功能完善的“整体性社区”，更好地解决社区的实际问题，满足社区居民的实际需要。同时，社区在客观上也确实节约了行政成本。像八里庄这样规模的街道，在其他城区往往要划分20多个社区，而八里庄只划分了7个，这就节约了约2/3的行政成本。但是，社区大也有着突出的问题，首先是受到管理跨度的制约，跨度大增加了管理难度，不能有效地开展工作，行政水平受到限制；其次，因为街道和社区的人员配备和资金投入都是按照社区的数