从广义上来说，困境儿童就是陷于各种困境中的儿童，这种困境可以是生存方面的，也可以是发展方面的；可以是生理方面的，也可以是心理和精神方面的。联合国将受剥削、虐待、战乱、疏忽和遗弃的儿童归为“处于严重困境的儿童”，而我们所指的“特殊困境儿童”是指生存权得不到切实保障而使生命安全受到威胁的儿童，具体是指孤儿、被遗弃的残疾儿童和流浪儿童。从某种意义上来讲，困境儿童的安全问题已经在一定程度上反映出了一个国家的人类安全问题。从现阶段特殊困境儿童的生活现状来看，他们的生存权、发展权都受到了严重侵犯，监护权问题比较突出，其安全问题已经开始引发社会各界的关注和重视。

一 河南省特殊困境儿童救助保护工作的概况

在过去一年内河南省在部分特殊困境儿童的救助保护工作方面取得了较为显著的成绩。

1.艾滋病致孤儿童的救助

目前，河南省艾滋病致孤儿童的人数已达2300余人。针对艾滋孤儿问题，河南省政府承担了对艾滋孤儿的监护抚养责任，已经形成了一套较为完整的政策体系。在基本生活救助方面，河南省民政厅、财政厅、艾滋病帮治帮扶办公室联合下发了《关于规范和加强艾滋病致孤人员救助工作的通知》，要求按照三个基本途径，落实三项基本保障。在救助资金的管理方面，民政厅下发了《关于做好艾滋病致孤人员救助资金发放管理工作的通知》，并建立艾滋病致孤人员档案，发放省厅统一印制的《艾滋病致孤人员生活救助证》。同时还下发了《关于做好艾滋病致孤人员救助管理月报工作的通知》，要求各地每月以报表的形式报告救助管理情况。在医疗救助方面，河南省卫生厅、财政厅、民政厅下发了《关于印发河南省艾滋病致孤人员医疗救助工作管理暂行办法的通知》。对家庭寄养或被收养的艾滋病致孤儿童，可以按照规定享受基本医疗服务，也可以根据个人或者抚养人意愿，按年度向原居住地县（区）级卫生行政部门申请艾滋病致孤人员医疗救助定额补助，同时不再享有免费基本医疗服务。此外，在家庭寄养和收养工作的管理方面，河南省艾滋病防治帮扶办公室、民政厅、财政厅还联合下发了《关于规范和加强艾滋病致孤人员救助工作的通知》，确立了“两免两保”的收养工作标准。

在对艾滋病致孤儿童救助安置的具体形式上，河南省主要采取以亲缘关系为依托的家庭寄养模式，这种模式能将家庭的技术照顾与政府的经济支持有机地结合起来，使艾滋病致孤儿童在充满亲情氛围的家庭环境中成长，有利于他们的正常社会化。集中供养主要依托“阳光家园”，目前河南省共建成“阳光家园”20多所，并分别配备了教师、服务工作人员和炊事员。为加强对这些机构的管理，河南省艾滋病防治帮扶办公室与民政厅联合下发了《关于规范和改进“阳光家园”管理工作的通知》。

2.散居孤儿的救助

据2006年初的统计，河南共有孤儿5.7万人，但由于缺乏政策和资金的支持，这些孤儿中只有1/3得到了低水平的救助。胡锦涛总书记在2005年曾针对孤儿问题的文件作了专门的批示，批示说，孤儿是“弱势群体中最弱势的”，要采取“特别措施”来照顾，并要求几个部门联合行动。2006年4月14日，民政部、国家发展和改革委员会、财政部、司法部、最高人民法院等14个部门联合印发了《关于加强孤儿救助工作的意见》。这也是新中国成立以来对孤儿生活救助和服务保障第一个综合性的、福利性的制度安排。为保障全省孤儿福利，河南省民政厅等16个部门于2006年10月联合下发了《关于加强全省孤儿救助工作的意见》。此项政策包括了孤儿的基本生活费、教育、医疗、就业等各项福利服务，同时明确了对流浪儿童和服刑人员未成年子女的救助政策。

按照规定，河南省农村散居孤儿将全部纳入“五保”范围，城市散居孤儿全部按照当地城镇居民最低生活保障标准实行全额救助；社会福利机构和寄养家庭中的孤儿，要按照不低于当地居民平均生活水平的标准，由当地财政和民政部门协商制定生活费标准。所需资金按现行财政渠道解决。此项政策的制定也使河南省孤儿救助对象和救助方式比过去有了大范围的扩展。对于暂时查找不到家庭的流浪未成年人，可以根据具体情况延长其在流浪未成年人救助保护机构的救助和教育时间。对于确实无法查明身份的流浪未成年人，可由流浪未成年人救助保