印度与东南亚国家的关系因印度有“东向政策”而一度颇受人瞩目。20世纪90年代初，随着苏联的解体，印度面临重大国际环境变化，其内外政策相应进行大幅度调整。“东向政策”作为印度外交政策的重要组成部分而出台，该政策的基本内容是先期发展与东南亚国家的关系，继而以此为基础进一步向亚太地区发展，经济关系是整个发展进程的基础关系。在近20年的实际发展过程中，东南亚在印度“东向政策”中的地位从初期的印度与东亚关系的战略接口逐步调整为印度发展对亚太关系的中介与平台。

一 印度“东向政策”的战略需求：寻求体制转换的对外战略接口

20世纪90年代初期，印度正面临内外环境的重大变化，要求其内外政策进行较大幅度的体制性调整。印度的“东向政策”正是在此背景下出台的。1991年9月印度的拉奥政府在其“国家外交政策决议”中提出“东向政策”，主要内容是全面加强与东南亚国家的关系，先期发展的重点是与部分老东盟国家的经济关系。

1. 20世纪90年代初印度内外环境要求其进行相应的政策调整

从印度独立一直到20世纪80年代后期基本上是尼赫鲁—甘地家族占据着国家领导中心，他们所奉行的重工业优先发展战略也一直延续。与之相应的对外经济战略由具有较浓厚保护意义的进口替代战略主导。在这段时期，印度逐步建立较完整的工业部门结构，实现了高度自给。但是，许多产业部门普遍存在生产成本高昂、质量低劣和技术落后等问题。原来的某些有比较优势的低成本产业反而因投入不足而处于困境，其中包括纺织、服装、皮革等轻工业部门，以及棉花种植等农业产业部门。因此，印度的出口工业对外竞争力很弱，反过来又强化了对严格进口管制的需要，以缓解外汇不足的矛盾。80年代拉吉夫·甘地执政时期已开始着手对此体制进行改革，要点是放松产业管制和进口管制。随着英·甘地（1984年）和拉·甘地（1991年）的相继被刺身亡，他们延续的家族政治与经济政策终可告一段落。

1989年德国统一到1991年底苏联解体，标志着与印度有密切经济体制联系的原苏东集团分崩离析，印度相应失去了最重要的外部盟友和经济军事援助来源。原苏东集团的解体意味着印度所模仿和倚重的外部经济体系消失了，印度必须面对以西方国家为主的世界经济体系，必须重新确定自己在当时正在迅速全球化的世界经济体系中的位置，并且要对自己的经济体系进行大幅度调整以适应世界经济体系并与之接轨。

这样，印度面临两个根本性的转变。一是在外部环境变化的条件下继续进行经济体制的转换，其基本要求是完成从封闭的计划经济体制到开放的市场经济体制的转换，提升经济效益以便与世界经济接轨。二是增长道路的转换，放弃原有的重工业优先发展战略，寻求另外的发展道路，以求在世界经济中的新的定位和内外经济的平衡发展。而正是这条发展道路的选择，成为印度“东向政策”的经济基础。这两个转换是当时印度转变经济体制的战略核心，而“东向政策”是体制转换战略的涉外部分，其初期目标是要为其发展道路的转换寻求一个外部的现实落脚点。

2.“东向政策”的经济内涵与发展模式调整路径的重合

印度经济体制的转换实际上是从20世纪70年代后期开始的^[1]，当时英迪拉·甘地总理主导的政策变化的核心目的是放松对国内私人进入企业的限制以获得企业的政治支持，对实行对外开放和消除竞争障碍兴趣不大。因而政策变化是企业导向的，而非促进市场导向的。其后的拉吉夫·甘地总理倾向于自由化，其主要政策包括放松进口管制和企业进入限制，刺激出口，汇率贬值等。由于他步子迈得过大，进口水平相对较高，导致整个80年代贸易逆差相当于GDP的比例大致在2.5%～3%，由此产生的外汇需求主要由外债解决，进而导致80年代后半期财政赤字保持在相当于GDP 10%的高水平上^[2]。当90年代初海湾战争引起石油价格大涨时，印度迅速陷入外汇危机中，1990年外汇储备只相当于当年两个星期进口所需外汇额^[3]。从上述情况看，向自由化的市场经济体制转变的主要作用是提升效率，其表现是80年代经济增长率达到5.7%，远超过50～70年代平均3.6%^[4]的“印地式”增长。但它并不能在短期内解决产业结构的调整，即不能使出口产业迅速增长以应对放松进口管制后很可能出现的外汇紧缺问题。也就是说，经济体制的转变遇