党的十六届六中全会做出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展”。加快中心镇建设是构建社会主义和谐社会，有效推进社会主义新农村建设进程，促进解决我市“三农”问题的关键途径，同时也是推动广州市城市布局调整的重要战略举措。到目前为止，广州市共有17个中心镇。这些中心镇具有较好的区位优势和发展基础，近年来在各级政府的优惠政策推动下，呈现出蓬勃发展的良好势头。广州市中心镇建设的经验和做法得到了广东省委的充分肯定，也得到了建设部和国家财经领导小组办公室有关领导的充分肯定。但是，我们也要看到，旧的管理体制在一定程度上制约了中心镇的发展。为此，2005年9月，广州市市长张广宁批示由广州市政府法制办牵头，联合广州市政府办公厅、广州市政府研究室、市委政研室、市编办、市财政局以及市中心镇办，就中心镇管理体制问题进行调研，并提出政策建议。几个月来，我们分别赴白云区江高镇、太和镇，番禺区沙湾镇以及增城市新塘镇、石滩镇进行了调研，并考察了大连、青岛、温州、苏州等市的中心镇管理体制改革情况，形成报告如下。

一 目前广州市中心镇管理体制的基本情况

（一）中心镇的法律地位及其职权

中心镇本身并不是一个新的基层政权组织形式，而只是一个行政管理或者区域经济的概念，它是指在县（市、区）范围内，以加速农村经济发展和城市化进程为目的，按照区域经济和城镇建设合理布局原则确定的，并在实际中形成的具有一定区位优势和较大经济规模，能够对周边地区起辐射、带动作用的建制镇。广州除了中心镇，还有其他一般的建制镇。因此，中心镇在法律地位上仍然只是一个镇，承担镇政府的职权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定了镇人民政府的职权，包括：①执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；②执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；③保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；④保护各种经济组织的合法权益；⑤保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；⑥保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；⑦办理上级人民政府交办的其他事项。这七项职责只是一种概括性的规定，实际上中心镇承担的工作是很多的，几乎区、县级市一级政府及其部门负责的事务，镇一级都会涉及，此种情形，正如俗话所形象描述的，“上面千根线，下面一根针”。

（二）广州市中心镇的机构及其主要职责

按照有关规定，广州市中心镇机构设置及主要职责如下：

除了上述内设机构外，中心镇还有工会、妇联等人民团体，以及教育指导中心、文化站等事业单位，分别承担各自的职能。一些市、区政府部门也在中心镇设有派出机构，如公安派出所、工商所、司法所、城管中队等。可以看出，中心镇政府是上级政府的浓缩版，管理职权十分有限，但承担的职责却很多。所以，各中心镇普遍反映在经济社会管理上，现有“责、权、利”配置极不对应，财政收入少、权力小，但责任却大，很大程度上影响到中心镇的良性发展。

表1 中心镇内设机构及主要职责表

二 广州市中心镇管理体制存在的问题

目前，广州市中心镇发展虽然呈现比较好的态势，但是自主发展能力不强，与国家、省、市发展中心镇的目标要求还有一定的差距。通过调研，可以发现广州市中心镇管理体制主要存在以下几个问题。

（一）中心镇政府职能定位不清楚

政府到底应该管什么，不应该管什么，是改革开放以来一直面临的一个重大问题。在过去计划经济体制下，政府对经济社会事务大包大揽，个人、企业、社会的自主性受到限制，导致社会经济的发展缺乏持续有效的动力，更缺乏活力。经过二十多年的改革发展，我们在实践中逐步认识到要解放和发展生产力，就必须改变旧的体制，就必须给政府以准确定位。从构建市场经济体制的要求来看，政府职能