广州作为改革开放和先发展起来的前沿地带，市场经济发育程度较高，高新技术产业发展具备相应的优势。作为广东乃至整个华南地区的科技中心城市和高校、研究机构的集聚地，广州市的科研开发力量位列“泛珠三角”各城市之冠，在集聚科技要素，尤其是人才智力资源拥有量和辐射力方面，广州都具有极强的优势；广州市综合经济实力位列全国城市第三，这为科技创新和促进产业升级奠定了基础；广州地处中国的“南大门”，区位优势明显，有亚洲最先进的国际机场和设施完备的贸易港口，以及完善的交通体系和独特的区位，极大地降低了科技要素集聚与扩散的成本；广州是广东乃至全国信息中心，具有独特的虚拟区位优势，有相对完善的科技服务体系，拥有各类科技服务机构数千家，规模位居“泛珠三角”城市之首；广州现在已基本构建起以高新技术企业孵化网络、生产力促进中心网络、技术市场网络、工程技术研发中心服务网络、技术产权交易网络等为主干支撑的科技中介服务体系；广州也有巨大的产业发展潜力，广州已基本完成了产业结构的转型和升级；广州产业已进入依托科技进步的发展轨道，将对科技成果产生极大的需求。

近年来，广州市政府高度重视高新技术产业的发展，并出台了一系列的政策措施，推动了广州高新技术产业的快速增长。2003年广州市高新技术产品产值首次突破千亿元大关。到2005年，广州市全年实现工业高新技术产品产值达1710.44亿元，占工业总产值的比重达25.3%。高技术产品生产平稳发展；全市规模以上工业企业完成高技术产品产值952.04亿元，增长12.9%；初步形成了以电子信息、化学原料及化学制品、医药制造为主体的高技术产业群。^[1]当然，相比高新技术发展迅猛的其他地区如深圳、上海等地，差距还很明显。以深圳为例，2005年深圳全年高新技术产品产值为4885.26亿元，其中具有自主知识产权的高新技术产品产值为2824.17亿元，占全部高新技术产品产值的比重为57.8%^[2]（2006年的产值则提高了1000亿元左右）。两相对比，数字上的差距显而易见。看不见的差距还表现在制度上：广州市企业层面的技术创新能力偏弱，区域科技创新体系尚未完全建立起来，结构升级滞后，高新技术产业规模偏小，制度建设滞后，政府在服务与引导方面缺乏规范，等等。这些问题已经引起了广州市政府的重视，并着力进行调研，以寻求解决的良方。

作为促进广州高新技术产业快速发展对策研究的子课题之一，本文将针对高新技术产业优先和快速发展所需要的法制和制度方面的保障进行初步的探讨，并提出了一份《广州促进高新技术产业快速发展暂行规定》的建议稿（本文略），希望能对市政府决策部门有所帮助。

一 高新技术产业的快速发展离不开良好的制度环境

1.高新技术产业发展的秩序需要法律规范或制度保障

相比法律规范，制度是一个广义的和更具灵活性的范畴。制度的基本内容是法律规范或类似于法律规范约束力的规则，包括国家或地方的立法规范，也包括政策和一些社会管理规范。制度的基本功能是在一定环境下创造（创设）和建立（或通过对违规者的制裁维持）一种秩序，这种秩序可以是静态的，也可以是动态的。在国家的基本法律框架下，地方和部门为执行和实施法律，在不违背上位法和因地制宜的前提下进行创造性立法，发布适应于本地的政策，或作出其他制度安排，是国家法律允许的。高科技产业发展是一项复杂的系统工程，既要有物质保障，又要有人才保障，更要有制度保障。著名经济学家吴敬琏教授认为：推动一国技术发展的重要力量不是技术自身的演进，而是有利于技术创新的制度安排。长期以来，我们一直存在两个误区：一是高估了技术自身的推动力，以为只要充分运用政府动员资源的能力，投入足够的资金、人力，就能保证科技的快速发展；而科技发展了，产品和产业也自然上去了；二是以为只要有全国人大的基本立法就可以解决制度层面的问题。其实不然。仅有资源和技术，而不解决制度缺位或利益摩擦、冲突等问题，或仅有全国性的原则立法而不考虑地方经济、技术、市场发展上的差异进行微观的和地方适应性的立法，则很多问题都是无法解决的。由于各地和各高科技园区在发展基础、特色、自身条件上存在差异，因此在地方立法层面和制度安排上需相应体现其差